Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2082/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak [...], którą utrzymał on w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r., znak [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2000 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] lutego 2000 r., znak [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2000 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] lutego 2000 r., nakazującą A. P. doprowadzenie dobudowy balkonu w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce położonej w miejscowości Raszewy 8, gmina Żerków, do zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę, poprzez dokonanie rozbiórki części samowolnie dobudowanej. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę A. P. na powyższą decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek A. P., postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności, na podstawie przepisu art. 156 § 1 K.p.a., decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2000 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. A. P. wniosła skargę, która prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2004 r., została oddalona.
Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. (uzupełnionym pismem z dnia 12 września 2008 r.) A. P. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie z dnia [...] lutego 2000 r. Wniosek ten postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. został przekazany przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego według właściwości Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ponieważ ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie zapadło przed organem II instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] marca 2000 r. była już przedmiotem kontroli przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w aspekcie ewentualnego zaistnienia jednej z przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a., w wyniku czego została wydana ostateczna decyzja z dnia [...] października 2002 r., znak [...]. Powyższa okoliczność przesądza o niedopuszczalności ponownego wszczynania postępowania w tej samej sprawie.
W ocenie organu, ewentualne wszczęcie postępowania i wydanie kolejnej decyzji orzekającej co do istoty w tej samej sprawie, spowodowałoby, że decyzja taka sama byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Innymi słowy, niedopuszczalne było ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tego samego podmiotu i w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, pozostającą w obiegu prawnym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku A. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r., stwierdzając, że decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2000 r. była już badana w trybie nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2002 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w tej samej sprawie w tym samym trybie.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie jest prawdą, iż decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2000 r. była przedmiotem kontroli pod względem stwierdzenia jej nieważności, ponieważ decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. rozstrzygała o wniosku dotyczącym błędnej kwalifikacji prawnej decyzji, a nie o stwierdzeniu jej niezgodności z prawem. W tym czasie zarzut taki nie został jeszcze podniesiony. Skarżąca podkreśliła, że po raz pierwszy podniosła zarzut nieważności z powodu wydania decyzji przez organ nieuprawniony dopiero w swoim piśmie nadanym do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2005 r., które to pismo organ potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania i odmówił jego wznowienia. Zdaniem skarżącej, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 r., nie był nigdy rozpoznawany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powołując się na regulację zawartą w art. 157 § 3 K.p.a., Sąd wywiódł, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, do których zaliczyć można m.in. przypadki, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. inną decyzją ostateczną.
Sąd przyjął, że bezsporna w sprawie jest okoliczność, iż decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2000 r. była już kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym, które zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. Przy czym, powyższa decyzja była także przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 4856/02, skargę oddalił. W sytuacji zatem, gdy już raz na żądanie skarżących, wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, nie można jeszcze raz domagać się jego wszczęcia w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, została dokonana poprzednio.
Natomiast jeżeli zostałoby wszczęte ponowne postępowanie nadzorcze, a zamiast umorzenia wydanoby nową decyzję nadzorczą, decyzja - niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność - byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie jest objęta wadą nieważności. Ponadto podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie nr [...], nakazującej rozbiórkę części balkonu, uzasadniony był okolicznością, że decyzja ta została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu, tj. kierownika organu, a zatem wyłączeniu podlegał organ na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 ust. 1 K.p.a. Zdaniem skarżącej, żaden z organów nie ustosunkował się merytorycznie do powyższego wniosku, co powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja dotknięta wadą nieważności. Podniesiono również, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów bezspornie wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był jednocześnie projektantem balkonu i wydawał decyzje administracyjne w sprawie tego samego balkonu. Końcowo wywiedziono, że organ odwoławczy i organ nadzoru winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. należy wskazać, iż zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, iż powołany przepis może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, iż określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 826 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne). Tymczasem wywody skargi kasacyjnej czynione w ramach uzasadnienia omawianego zarzutu koncentrują się na wykazaniu, że kwestionowana decyzja wydana została przez osobę podlegającą wyłączeniu, tj. kierownika organu, a zatem wyłączeniu podlegał organ na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. Taka argumentacja autora skargi kasacyjnej w istocie nawiązuje do sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. przesłanki wznowienia postępowania, związanej z kwalifikowanym przypadkiem naruszenia instytucji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej.
Tym samym podniesiony zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony, bowiem art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nie znajduje zastosowania w opisanym w skardze kasacyjnej przypadku wadliwości w działaniu organu. Warto w tej mierze podkreślić, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten opiera się na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 605).
Wady z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 są istotnymi wadami postępowania, przy czym nie jest wiadome jaki skutek wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji, a wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Wady wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. tkwią natomiast w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, a nieważność decyzji (zob. M Jaśkowska [w:] Kodeks posterowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze, Kraków 2000, str. 791). W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu prowadzenia sprawy w niewłaściwym trybie i w związku z tym ta kwestia nie mogła stanowić przedmiotu badania ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 138 § 2, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jakim akcie prawnym znajduje się powyższy przepis. Pomimo to, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec przytoczenia w ramach tego zarzutu treści przepisu, przyjął, że chodzi o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Poza tym dostrzec również przyjdzie, iż uzasadnienie powyższego zarzutu ograniczone zostało wyłączenie do zacytowania powyższej regulacji prawnej.
Natomiast uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub - uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, Lex nr 173263). Wykazana wadliwość uzasadnienia omawianego zarzutu nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku dokonania merytorycznej jego oceny. Rozpoznając powyższy zarzut koniecznym jest przypomnienie, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji było rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęte w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi podstawę do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.
Dlatego też podniesiony zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za bezprzedmiotowy bowiem przepis ten nie miał zastosowania przed Sądem I instancji, ani też nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji, dlaczego powyższa regulacja winna być zastosowana w przedmiotowej sprawie, a w szczególności czy zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.