Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 listopada 2013 r. oddalił skargę R. M. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z [...] maja 2013 r. w przedmiocie likwidacji urządzeń wodnych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta Augustowski decyzją z [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 64a ust. 5 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), nałożył na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, jako wykonującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa, obowiązek likwidacji [...] istniejących urządzeń wodnych - pomostów zlokalizowanych na działce ew. nr [...] (jezioro S.), m.in. w kształcie zbliżonym do litery "T", na wysokości obiektu określonego mianem "domek nr [...]", znajdującego się na działce ew. nr [...].
W decyzji określono warunki likwidacji urządzeń wodnych oraz termin wykonania obowiązku.
Odwołania od tego orzeczenia wnieśli zobowiązany do rozbiórki (Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie) oraz szereg innych osób – m.in. użytkownicy istniejących pomostów. Pismem z [...] grudnia 2012 r. wniósł je także R. M. P.. W odwołaniu podał, że istniejący na wysokości jego domku (nr [...]) pomost został wykonany w latach 60-tych lub na początku lat 70-tych ubiegłego wieku przez Urząd Miasta w A. i był użytkowany (wraz z domkiem letniskowym) przez pracowników urzędu do 1984 roku. Od tamtego roku odwołujący jest użytkownikiem domku wraz z pomostem. Oświadczył, że przez cały okres użytkowania (28 lat), co najmniej pięciokrotnie odbudowywał pomost ze względu na zniszczenia - ostatnio w czerwcu 2012 roku, wymieniając deski pokładu, legary oraz 14 sztuk nowych paneli podporowych oraz ponosząc przy tym znaczne nakłady finansowe. Poinformował, że [...] grudnia 2012 r. złożył do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniosek o legalizację istniejącego pomostu.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, decyzją z [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił orzeczenie Starosty Augustowskiego z [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na art. 64a ust. 5 ustawy - Prawo wodne uznał, że Starosta Augustowski nałożył obowiązek likwidacji [...] pomostów nie na ich właścicieli, ale na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, jako zarządcę Jeziora S., stanowiącego własność Skarbu Państwa. Organ I. instancji błędnie uznał, że przy braku szczegółowych przepisów w ustawie - Prawo wodne, w zakresie podmiotów własności budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami płynącymi, należało w przedmiotowej sprawie posłużyć się regulacją dotyczącą nieruchomości, zawartą w prawie cywilnym - art. 47 § 1 w związku z art. 48 i 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) - zgodnie z którą wszystko co jest trwale związane z gruntem, staje się własnością tego, do kogo przynależy nieruchomość gruntowa.
W związku z tym błędnie stwierdzono, że pomosty - usytuowane m.in. na wysokości działki ew. nr 140/6 - trwale związane z gruntem, stanowią własność właściciela gruntu - Skarbu Państwa. Tym samym wadliwie uznano, jakoby Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, jako sprawujący trwały zarząd nad gruntami pokrytymi wodami jeziora S,, powinien zlikwidować przedmiotowe pomosty.
Odnosząc się do odwołania R. M. P., organ wyjaśnił, że nie zanegował oświadczeń, co do nabycia domku letniskowego nr [...] z istniejącym już pomostem. Jednakże z materiału znajdującego się w aktach sprawy oraz oświadczeń samego zainteresowanego wynika, że przez cały okres użytkowania pomostu - około 28 lat - odwołujący się dokonywał kilkukrotnej odbudowy przedmiotowego pomostu, a ostatnia odbudowa miała miejsce w czerwcu 2012 roku. Natomiast zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo wodne, odbudowa urządzenia wodnego m.in. pomostu, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Odwołujący się, dokonując odbudowy, powinien na tę odbudowę uzyskać pozwolenie wodnoprawne, a skoro dokonał tego w 2012 roku, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to powinien wykonaną odbudowę pomostu zalegalizować. Jednakże kwestię legalizacji odbudowy pomostu organ odwoławczy pozostawił do wyjaśnienia w powtórnym postępowaniu organowi pierwszej instancji, ze względu na brak dokładnych informacji o stanie faktycznym w tym przedmiocie. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wyjaśnić, na czym dokładnie polegały wykonane przez R. M. P. prace, związane z przedmiotowym pomostem.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że sprawa każdego z pomostów stanowi odrębny przedmiot postępowania. Okoliczności ich wykonania mogą być inne, a sprawy mogą zakończyć się odmiennym rozstrzygnięciem. Należałoby zatem rozważyć kwestię przeprowadzenia osobnych postępowań administracyjnych dla każdego z urządzeń wodnych, objętych zaskarżoną decyzją, gdyż przedmiotem sprawy są pomosty i ocena ich legalności, a nie działka, na wysokości której są usytuowane, skoro wskazanie ich umiejscowienia nie jest sprawą sporną.
Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez R. M. P.. W skardze wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji w zakresie następujących ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy: co do tego, że skarżący jest właścicielem pomostu zlokalizowanego naprzeciwko domku nr [...] i jako właściciel jest zobowiązany do jego legalizacji oraz że w czerwcu 2012 roku zbudował go bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Potwierdził, że pomost, mający 40 lub 50 lat, jest co pewien czas remontowany. Wywodził, że nie jest właścicielem pomostu, natomiast ponosi nakłady na cudze mienie. Wskazywał, że zostały pominięte twierdzenia zawarte w jego pismach (z [...] października i [...] grudnia 2012 r.).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że ustalenia organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu decyzji, a odnoszące się do pomostu na wysokości domku nr [...] (według ustaleń organu własność R. M. P.), zostały dokonane prawidłowo i są usprawiedliwione w świetle treści oświadczeń skarżącego, składanych w toku postępowania przed organem I. instancji, a przede wszystkim wynikają z treści odwołania. Dopiero w skardze strona skarżąca zaprzeczała okolicznościom, które sama wcześniej przyznała. Organ odwoławczy nie zanegował oświadczenia skarżącego co do nabycia domku letniskowego nr [...] z istniejącym już na jego wysokości pomostem. Jednakże - jak słusznie zauważył organ, a wynika to wprost z treści odwołania - skarżący przyznaje, że przez cały okres użytkowania pomostu (około 28 lat) dokonywał kilkukrotnej jego odbudowy, a ostatnia - opisana bardziej szczegółowo w odwołaniu - miała miejsce w czerwcu 2012 roku.
Tym samym - niezależnie od tego, że pomost, jak twierdzi się w skardze, może istnieć 40 lub 50 lat - jeśli była to odbudowa pomostu, to na jej wykonanie wymagane było pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne). W takich okolicznościach, nawet jeżeli skarżący nie jest właścicielem pomostu, to - dokonując jego odbudowy - powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne. Kwestię dotyczącą powyższych ustaleń oraz legalizacji odbudowy pomostu trafnie jednak organ II. instancji pozostawił do wyjaśnienia Staroście Augustowskiemu w powtórnym postępowaniu, ze względu na brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, wymagającego uzupełnienia w takim zakresie, które przekracza ramy ustanowione w art. 136 K.p.a.
Uchybienia organu I. instancji stanowiły naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 85 § 1 K.p.a., a w rezultacie naruszenie prawa materialnego – art. 64a ust. 5 oraz art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne. Niewątpliwie organ administracji publicznej nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Zakres okoliczności faktycznych, pozostałych do wyjaśnienia, uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy Staroście Augustowskiemu do ponownego rozpatrzenia. W tych warunkach - przede wszystkim z uwagi na wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania - nie zachodziły warunki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego było zatem – zdaniem Sądu – prawidłowe. W zaskarżonej decyzji wykazano naruszenie przepisów postępowania oraz że zakres sprawy wymagający ustalenia był istotny dla jej rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenie przepisów:
- - prawa materialnego:
- - art. 9 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, poprzez ich pominięcie;
- - art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), poprzez jego nie zastosowanie (oczywista omyłka było wskazanie w petitum, jako jednostki redakcyjnej, "ust." miast "pkt"),
- - postępowania - art. 141 ust. 1 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wniosków w sposób wybiórczy traktujący materiał dowodowy, jak również nie odniesienia się do istotnych zarzutów skargi.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w uprzednich przepisach prawa wodnego (ustawach z 1962 i 1974 roku) nie wymagano pozwolenia wodnoprawnego na budowanie pomostów, a obecnie obowiązująca ustawa nakłada taki obowiązek. Jednakże obowiązek ten dotyczy wyłącznie budowy nowych pomostów, ich odbudowy, rozbudowy lub likwidacji z wyłączeniem robót związanych z utrzymaniem ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt.2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo wodne). W związku z tym - co do zasady - zaskarżoną decyzję organu odwoławczego można by uznać za słuszną, gdyby była identyczna dla wszystkich pomostów. Jednakże uczyniono wyjątek względem skarżącego stwierdzając, że jest on właścicielem pomostu na wysokości domku letniskowego nr [...] i znany jest termin jego odbudowy.
Tym samym w zaskarżonej decyzji organ administracji nałożył na skarżącego obowiązek dokonania legalizacji odbudowy pomostu. Twierdzenia takiego nie oparto na żadnych dokumentach źródłowych, lecz wyłącznie na oświadczeniu skarżącego, który - nie będąc prawnikiem, a nadto będąc osobą wiekową - nie zdawał sobie sprawy, że w pismach urzędowych nie można używać mowy potocznej, a nadto że słowa powszechnie używane w mowie potocznej mogą mieć konkretne znaczenie w języku prawnym, a znaczenie to może odbiegać od przyjętego w mowie potocznej. Skarżący nie odróżniał ponadto prawa własności (dotyczy domu letniskowego) od używania (dotyczy pomostu). Dlatego pierwotnie pisał, że jest właścicielem pomostu a dopiero po sprawdzeniu treści umowy nabycia domu letniskowego doszedł do wniosku, że nie obejmowała ona pomostu czemu dał wyraz w późniejszych pismach do Starosty Augustowskiego i odwołaniach.
W rezultacie stworzenia ad hoc definicji "odbudowy", Sąd I. instancji przypisał skarżącemu wielokrotne dokonywanie odbudowy przedmiotowego pomostu, a nie jego "remontów" w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika z treści uzasadnienia Sąd wiedział, że rzekoma odbudowa to dodanie dodatkowych pali oraz wymiana deskowania pomostu. Miał więc świadomość, że pomost nie został rozebrany w całości lub części i zbudowany od nowa, a jedynie wyremontowany w rozumieniu prawa budowlanego.
Sąd I. instancji wskazał jednocześnie, że Starosta Augustowski powinien wyjaśnić własność pomostu remontowanego przez skarżącego. Tym samym w części uzasadnienia pisze, że uważa za zasadne uchylenie decyzji organu I. instancji, gdyż obowiązek legalizacji pomostów lub ich rozbiórki może obciążać tylko ich właściciela. Natomiast w przypadku skarżącego uznał, że sprawa własności pomostu jest nieistotna, a skarżący był i jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wymianę deskowania pomostu i podparcie go dodatkowymi palami, niezależnie od tego czy jest właścicielem tegoż pomostu czy też ponosi nakłady na cudze mienie.
W treści skargi wskazywano także, jakie powinny być - zdaniem strony - prawidłowe ustalenia faktyczne co do stanu własności pomostu, co wynikało z poszczególnych oświadczeń skarżącego oraz jakie regulacje i jak rozumiane należało mieć na względzie przy ustalaniu, czy był on właścicielem pomostu oraz czy dokonywał w istocie jego odbudowy. Wywodzono, że w istocie dokonywano remontów pomostu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem wyrok odpowiada prawu. Jak wynika z treści skargi skarżący upatruje wadliwości wyroku nie w jego sentencji, skoro przyznaje, że wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym było zasadne, a skargę wszak oddalono, lecz w wyrażeniu określonych ocen, które będą kształtować sytuację prawną strony, wobec treści art. 153 P.p.s.a. Wywodzi się, jakoby doszło do naruszenia przywoływanych w skardze norm prawa materialnego, jak i wadliwych ustaleń faktycznych. W rozpoznawanym przypadku zasadnym jest łączne odniesienie się do obu rodzajów zarzutów, gdyż pozostają one w ścisłym związku.
Skarga jest bezzasadna albowiem kasator błędnie wykłada znacznie ocen sformułowanych w zaskarżonym wyroku, choć jego interpretacja może rodzić pewne trudności. Gdy chodzi o sytuację skarżącego, z treści uzasadnienia wynika, że Sąd podzielił trafność konkluzji organu II. instancji wyłącznie, gdyby stan faktyczny był tożsamy z prezentowanym w treści samego odwołania, wniesionego przez skarżącego. Jednocześnie wskazuje jednak, że niezbędne jest dokonanie ustaleń, jaki jest stan faktyczny w danej sprawie w kwestiach istotnych. Należą do nich to, czy istniejący obecnie pomost:
- – zrealizowano w okresie, gdy nie było wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w danym zakresie oraz czy - w tym przypadku - skarżącemu przysługują jakieś prawa do tego pomostu, jako nabywcy domku letniskowego nr 30a (ta ostania okoliczność ma znacznie w kontekście statusu strony skarżącego w danym postępowaniu) czy też
- - został odbudowany przez skarżącego w okresie, gdy było wymagane na to pozwolenie wodnoprawne.
Wbrew sugestiom sformułowanym w skardze kasacyjnej, Sąd nie uznał, jakoby dokonano wyczerpujących ustaleń w powyższych zakresach, a istotne uwarunkowania nie budziły wątpliwości. Wypada też wskazać, że - poza stanowiskiem wyrażonym wprost w uzasadnieniu - konkluzję, że - w ocenie Sądu - ustalenia co do faktów istotnych muszą być dopiero w istocie dokonane, potwierdza pośrednio zaaprobowanie wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, także w zakresie, w jakim orzeczenie organu I. instancji obejmowało kwestie rozbiórki pomostu na wysokości domku letniskowego należącego do skarżącego (nr [...]). Gdyby ocena tego Sądu była inna, nie powinien był zaaprobować przekazania sprawy do ponownego wyjaśnienia również w danym zakresie (rozbiórki konkretnego pomostu). W sytuacji, gdyby okoliczności sprawy były bezspornie ustalone, nie byłoby przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Zaskarżony akt należałoby w takim przypadku utrzymać w mocy w stosownym zakresie bądź wydać decyzję reformatoryjną (w myśl art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a.).
Dopiero po sformułowaniu powyższych uwag wstępnych zasadnym jest odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej, co do ewentualnego naruszania wymienionych w niej norm prawa materialnego oraz postępowania.
Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdzie przywołano art. 141 § 1 wobec treści art. 153 P.p.s.a. Z treści uzasadnienia skargi wynika przy tym, że zarzut ten upatrywany jest w wadliwym sformułowaniu uzasadnienia. W tej sytuacji, przewołanie w petitum skargi ust. 1 art. 141 miast ust. 4 tej jednostki redakcyjnej należy uznać za oczywistą omyłkę kasatora. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wypada wskazać, że zakreśla on obligatoryjne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W skardze nie wykazano, aby stosowne, wymagane elementy zostały pominięte. Zarzut naruszenia wskazanej regulacji nie może być z kolei oparty na polemice z oceną, wyrażoną w uzasadnieniu, co czyni kasator w rozpoznawanej sprawie. Przyznać wypada, że interpretacja znaczenia uzasadnienia wyroku mogła rodzić określone trudności, co prawdopodobnie było przyczynkiem dla wniesienia skargi kasacyjnej z daleko idącej ostrożności procesowej.
Znaczenie jednak zawartych w uzasadnieniu, wiążących ocen, jest możliwe do jednoznacznego ustalenia, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej. Chybiony jest także zarzut dotyczący nie odniesienia się przez Sąd I. instancji do istotnych kwestii, podnoszonych w skardze. Wobec zaakceptowania przez ten Sąd konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy, odnoszenie się do zarzutów związanych z błędnym – zdaniem strony – ustaleniem stanu faktycznego byłoby przedwczesne, a więc niezasadne.
Chybione są także zarzuty naruszenia wymienionych w petitum skargi przepisów prawa materialnego, definiujących pojęcia – jak wykonanie urządzenia wodnego, w rozumieniu ustawy – Prawo wodne, remont w rozumieniu ustawy – Prawo budowalne oraz zakreślających obowiązki właściciela urządzenia wodnego. Jak już wskazano - wbrew wywodom skargi - Sąd I. instancji nie stosował w danej sprawie danych przepisów ani nie mógł także ich pominąć. Skonstatował bowiem, że stan faktyczny sprawy nie został wystarczająco wyjaśniony.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.