Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 913/08

Uzasadnienie

II OSK 913 / 08

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. i Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając powyższy wyrok przedstawił przebieg postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. udzielił Z. i U. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 1999 r. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uchylił powyższe decyzje organów obu instancji.

Następnie Prezydent Miasta Bielsko - Biała decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, której to z kolei decyzji nieważność stwierdził, działając z urzędu, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., a w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]lipca 2002 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W związku z powyższymi decyzjami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku-Białej wszczął postępowanie w sprawie nieużytkowanych i niewykończonych fundamentów spornego budynku i decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. nakazał U. i Z. M. dokonanie ich rozbiórki oraz uporządkowanie terenu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692 – dalej zwanej ustawą zmieniającą) oraz art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwaną - p.p.s.a.), po rozpatrzeniu wniosku U. i Z. M. z dnia [...] marca 2002 r. przyznał wnioskodawcom od Prezydenta Miasta Bielsko - Biała odszkodowanie w kwocie 274.080,59 złotych.

Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta Bielsko - Biała złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazując na to, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż bezsporny jest fakt, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełniał hipotezę normy prawnej wyrażonej w art. 287 p.p.s.a., ale jednocześnie podniósł, że zgodnie z art. 3 obowiązującej od 1 września 2004 r. ustawy zmieniającej \w art. 287 p.p.s.a. wykreślono zapis o odpowiednim stosowaniu art. 160 k.p.a., natomiast art. 2 pkt 2 wskazanej nowelizacji uchylił art. 160 k.p.a. Jednocześnie powołany w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 5 ww. ustawy zmieniającej, wskazujący normy, które obowiązują w dotychczasowym brzmieniu w stosunku do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nie wymienia art. 287 p.p.s.a. Zdaniem organu z powyższego stanu prawnego jednoznacznie wynika, iż z dniem 1 września 2004 r. nie ma zastosowania dotychczasowy zapis art. 287 p.p.s.a., wskazujący na odpowiednie stosowanie art. 160 k.p.a. W tej sytuacji, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. orzekająca o przyznaniu odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. została wydana bez podstawy prawnej, a właściwy w sprawie przyznania odszkodowania jest sąd powszechny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku U. i Z. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., podtrzymując wnioski i argumentację w niej zawartą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli U. i Z. M., wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w całości. W ocenie skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyznaniu odszkodowania nie jest obarczona żadnymi wadami kwalifikowanymi, które pozwalałyby na stwierdzenie jej nieważności, a tym samym decyzje z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. są niezgodne z prawem.

Skarżący wskazali, że decyzja o odszkodowaniu wydana została w oparciu o stan prawny sprzed dnia 1 września 2004 r., bowiem szkoda została wyrządzona przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która to ustawa wprowadziła nowe regulacje dotyczące odpowiedzialności za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem władzy publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 5 tej ustawy, zmiany w niej wprowadzone nie miały zastosowania do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, bowiem w tym zakresie stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202, 421 k.c. oraz art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym skarżący podnieśli, że przepisy obecnie obowiązujące, a zwłaszcza art. 4171 § 2 k.c., nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Jednocześnie wskazując na treść art. 421 k.c., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r., skarżący podnieśli, że nie znajduje on zastosowania ze względu na regulację szczególną m. in. art. 160 k.p.a. i art. 287 p.p.s.a. Podstawą roszczeń odszkodowawczych z tytułu decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 1 września 2004 r. jest zatem art. 160 k.p.a. i nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że art. 5 ww. ustawy zmieniającej nie wymienia art. 287 p.p.s.a., bowiem nie jest on samodzielną podstawą dochodzenia roszczeń, a jedynie odsyła do art. 160 k.p.a. Ponadto art. 3 ww. ustawy zmieniającej zmienił treść art. 287 p.p.s.a. W niniejszej sprawie powinien więc znaleźć zastosowanie art. 160 k.p.a. i art. 287 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie zawiera wad uzasadniających jej uchylenie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadna jest ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r., przyznająca skarżącym odszkodowanie, została wydana bez podstawy prawnej, bowiem obejmuje sferę regulowaną przepisami prawa cywilnego, stąd jest ona obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy wyczerpuje hipotezę art. 287 p.p.s.a. (jak również dawnego art. 60 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) nie zaś art. 160 k.p.a. Oba te przepisy stanowią, bowiem dwie różne i odrębne podstawy dochodzenia odszkodowania od organu za szkody spowodowane wadliwymi decyzjami administracyjnymi i nie mogą być stosowane zamiennie. Zawarte w przepisie art. 287 p.p.s.a. uregulowanie dotyczy sytuacji, gdy szkoda jest następstwem aktu, pozbawionego bytu prawnego w drodze wyroku sądu administracyjnego. Przepis art. 160 k.p.a. reguluje natomiast sytuację, gdy nie sąd, lecz organ administracji publicznej stwierdził nieważność decyzji lub stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., a więc przypadków, gdy wadliwość decyzji została stwierdzona w trybie administracyjnym. Nie może więc budzić wątpliwości, że stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpuje hipotezę art. 287 p.p.s.a., a nie art. 160 k.p.a., skoro decyzja Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] lipca 1999 r., udzielająca Z. i U. M. pozwolenia na budowę oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 1999 r., zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2001 r., w następstwie którego Prezydent Miasta Bielsko- Biała w dniu [...] stycznia 2002r. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w okresie pomiędzy złożeniem przez inwestorów wniosku o odszkodowanie, a wydaniem decyzji w tym przedmiocie na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem władzy publicznej, powstałe przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Na skutek tejże nowelizacji uchylony został art. 160 k.p.a., jednakże z mocy art. 5 ww. ustawy zmieniającej stosuje się go nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia. Uchylenie tego przepisu oznacza, że w sprawach uprzednio w nim uregulowanych stosuje się obecnie przepisy Kodeksu cywilnego, chyba że szkoda powstała w wyniku wydania decyzji (nieważnej lub stwierdzającej nieważność) przed dniem 1 września 2004 r. Ponadto zgodnie z art. 3 ww. ustawy zmieniającej z art. 287 p.p.s.a. skreślono zdanie o odpowiednim stosowaniu art. 160 k.p.a. W odniesieniu więc do sytuacji faktycznych wyczerpujących hipotezę art. 287 p.p.s.a. ustawodawca nie wprowadził żadnych regulacji intertemporalnych, tak jak uczynił to w odniesieniu do art. 160 k.p.a. W związku z tym po dniu 1 września 2004 r., kiedy to weszła w życie wskazana nowelizacja, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło zdarzenie powodujące szkodę, przewidziane w art. 287 p.p.s.a. odesłanie do przepisu art. 160 k.p.a. nie ma w żadnym zakresie zastosowania do dochodzenia odszkodowania za powstanie szkody wywołanej niezgodną z prawem decyzją.

Oznacza to, że po dniu 1 września 2004 r. strona może dochodzić odszkodowania w sytuacjach przewidzianych w art. 287 p.p.s.a., jedynie na podstawie przepisów art. 417- 4172 k.c. Tylko bowiem w odniesieniu do sytuacji przewidzianych w art. 160 k.p.a. i pod warunkiem, że zdarzenie powodujące szkodę miało miejsce przed dniem 1 września 2004 r. ustawodawca pozostawił dawny, dwuetapowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji nieprawidłowy jest pogląd skarżących, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego, z uwagi na treść art. 421 wykluczającego ich stosowanie, jeżeli odpowiedzialność za szkodę spowodowaną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych. Art. 287 p.p.s.a. nie jest i nie był wyczerpującą podstawą dochodzenia odszkodowania, nie zawiera on bowiem pełnego unormowania zasad odpowiedzialności za szkody spowodowane decyzjami wyeliminowanymi przez sąd administracyjny, nie wskazuje podmiotów właściwych do orzekania w tego rodzaju sprawach, nie określa zakresu tej odpowiedzialności i zasad wymiaru odszkodowania. Treść tego przepisu ogranicza się jedynie do oznaczenia adresata roszczenia i wskazania swoistej przesłanki odpowiedzialności, którą jest uchylenie decyzji przez sąd administracyjny i umorzenie postępowania przez organ ponownie rozpatrujący sprawę bądź stwierdzenie nieważności aktu przez sąd administracyjny lub ustalenie przeszkody prawnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności.

Tym samym więc do dnia 1 września 2004 r. do art. 287 p.p.s.a. stosowało się odpowiednio art. 160 k.p.a. (a w zakresie nieuregulowanym w tym przepisie - przepisy kodeksu cywilnego). Skoro więc obecnie tego odesłania nie ma, odpowiedzialność za szkody spowodowane aktem wyeliminowanym przez sąd administracyjny nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, a więc zastosowanie mają ogólne reguły kodeksu cywilnego. Potwierdzeniem faktu, iż obecnie orzekanie w tego rodzaju sprawach zostało przekazane do kompetencji sądownictwa powszechnego jest wprowadzenie do kodeksu cywilnego, na skutek tej samej nowelizacji z 17 czerwca 2004 r.- art. 4171 § 2 k.c.

Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli U. i Z. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w szczególności polegające na:
2. 1) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, skoro w swej dyspozycji pomija art. 287 p.p.s.a., podczas gdy z uwagi na jego brzmienie i zakres unormowania Sąd pierwszej instancji winien był uznać, że okoliczność ta miałaby co najwyżej doniosłość w sytuacji, gdyby sprawa o odszkodowanie została wszczęta po dniu wejścia w życie ww. ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy w tym dniu postępowanie administracyjne było już w toku, a cytowany przepis art. 5 ustawy zmieniającej nie regulował sytuacji spraw będących w toku w dniu jego wejścia w życie, tak więc zastosowanie powinna znaleźć zasada, iż o ile przepisy przejściowe inaczej nie stanowią, tryb postępowania i właściwość organów obowiązujące w dniu wszczynania postępowań pozostają w mocy do dnia ich zakończenia;
3. 2) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ustawy zmieniającej (z ostrożności procesowej i niezależnie od punktu powyżej) poprzez uznanie, że nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy jego wykładnia celowościowa i systemowa, poparta zasadą racjonalności ustawodawcy i faktem, że przepis z art. 287 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. wyraźnie odsyłał do art. 160 k.p.a., co winno Sąd pierwszej instancji doprowadzić do wniosku, że przepis ten ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie;
4. 3) błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zakresie, w jakim kreuje on materialnoprawna podstawę do wydawania decyzji unieważnieniowych), poprzez przyjęcie, że przepis ten uzasadniał wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji winien dojść do wniosku, iż organ administracji nie miał prawa go zastosować wobec braku zaistnienia jego materialno-prawnych przesłanek uzasadniających wyjątkową wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, skoro w dniu wszczęcia postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego o odszkodowanie tryb administracyjny dochodzenia roszczeń był właściwy, a dopiero w toku tego postępowania tryb ten zmienił się na cywilny, jednakże ustawodawca nie unormował przepisów przejściowych dla spraw będących w toku, a więc tryb obowiązujący w dniu ich wszczęcia winien zostać zachowany aż do dnia zakończenia danej sprawy;
5. 4) błędnej wykładni art. 287 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że jego zastosowanie w decyzji przyznającej stronie odszkodowanie uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, w zakresie, w jakim przepis ten kreował szczególny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, w obliczu nieuwzględnienia faktu, iż nowelizacja tego przepisu nie zmieniła materialnoprawnych przesłanek odszkodowawczych (uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przez organ, stwierdzenie jej nieważności lub ustalenie przeszkód prawnych w wydaniu takiego orzeczenia), a dotyczyła wyłącznie trybu dochodzenia roszczeń, przy czym weszła w życie w trakcie trwania postępowania administracyjnego i nie powinna mieć wpływu na jego tok, skoro przy jego wszczęciu tryb ten był właściwy, a ustawodawca nie uregulował przepisów przejściowych dotyczących postępowań będących w toku w dniu wejścia w życie noweli, powyższe zarzuty zdaniem strony skarżącej miały wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazane uchybienia spowodowały wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji winien był skargę uwzględnić;
6. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności polegające na:
7. 1) niewłaściwym zastosowaniu art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w trakcie procedowania przez Sąd pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności mieszczących się w granicach danej sprawy administracyjnej, a zwłaszcza faktu, że postępowanie odszkodowawcze przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zostało wszczęte pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, co miało miejsce w dniu 1 września 2004 r., jak również tego, że przywołana ustawa nie zawiera żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do spraw w toku, co powinno nasunąć wniosek, iż w sprawie niniejszej winien znaleźć zastosowanie tryb jej załatwienia przez organ administracji publicznej, który obowiązywał w dniu wszczynania postępowania administracyjnego; a także przez nieuwzględnienie zasady tempus regit actum w zakresie dotyczącym przede wszystkim trybu i procedury obowiązującej w chwili wszczynania postępowań, w sytuacji, gdy ustawodawca nie uregulował przepisów przejściowych dla spraw będących w toku ich zmiany;
8. 2) błędnej wykładni art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niepodanie go jako podstawy prawnej sentencji wyroku (rozstrzygnięcia) w sytuacji, w której zachodziły przesłanki jego zastosowania, skoro organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi w całości;
9. III. naruszenie ustrojowych obowiązków wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz przepisów dotyczących rodzajów rozstrzygnięć w postępowaniu sądowoadministracyjnym:
10. 1. zgodnie z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne z mocy tych uregulowań powołane zostały do kontroli rozstrzygnięć organów administracji pod względem zgodności z prawem, a Sąd badając zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane uprzednio w skardze i nie podzielając stanowiska wnoszących ową skargę, w istocie zaniedbał ten przepisowy obowiązek;
11. 2. zdaniem skarżących, gdyby Sąd dokonał właściwej interpretacji wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, doszedłby w toku subsumcji do wniosku, że skarga winna zostać uwzględniona w całości

Wskazane w punkcie III naruszenie prawa skarżący zakwalifikowali jako naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a naruszonym przepisem prawa materialnego jest wówczas art. 145 p.p.s.a. i zastosowania prawa prze organ administracji, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ewentualnie (a contrario) wpływu takiego wcale nie wywarły.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z dnia 10 października 2007 r. zgodnie z jej żądaniem (na zasadzie art. 188 p.p.s.a.), względnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nawet przed dniem wejścia w życie, t.j. 01 września 2004r. ustawy zmieniającej, kwestia ustalania wysokości odszkodowań, czy to w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 287 p.p.s.a., czy art. 160 k.p.a. zawsze należała do sfery regulowanej przepisami prawa cywilnego. Wprawdzie art. 287 p.p.s.a. (zresztą do dzisiaj) i art. 160 k.p.a. (do dnia jego uchylenia) uzupełniały regulacje z kodeksu cywilnego w zakresie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej np. o konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, ale były one w tym zakresie przepisami ze sfery prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Z punktu widzenia procesowego, sprawy te były przed dniem 01 września 2004r. w pierwszej kolejności poddane ocenie organom administracji, stosującym k.p.a. (w sensie procesowym), ale kodeks cywilny regulował ustalanie przesłanek roszczenia odszkodowawczego.

Korelowało to wówczas z normą art. 2 §3 kodeksu postępowania cywilnego, jednak nie zmieniało faktu, że przedmiot takich postępowań należał do sfery prawa cywilnego, jednakże na mocy przepisów ustrojowych i procesowych (co do właściwości organów i tryby postępowania) procedowały nad nim orany administracji, poddane zresztą quasi kontroli sądów powszechnych (dawny art. 160 §5 k.p.a.).

Zdaniem skarżących w rozstrzyganej sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji, która wiązałyby skutek pozwalający uznać decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2005r. za obarczoną wadą nieważności, z powodu wydania jej "bez podstawy prawnej" lub z "rażącym naruszeniem prawa". Według skarżących stanowisko Sądu pokazuje, że w skarżonym wyroku pomylono sferę normowaną przepisami prawa materialnego i procesowego, a zwłaszcza ustrojowego. Brak podstawy prawnej odnosi się do przepisów prawa materialnego. To one są podstawą wydawania decyzji w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Co ważne, podstawa prawna - materialna - istniała i istnieje po dziś dzień. Są to przepisy prawa cywilnego dotyczące roszczeń odszkodowawczych (tyle że w tym zakresie, na mocy art. 5 ustawy zmieniającej stosuje się przepisy sprzed 1 września 2004r., co GINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. zrobił), w tym również normy dekodowane z art. 287 p.p.s.a., które w zakresie materialnoprawnym się nie zmieniły.

Jedyne co uległo zmianie, to tryb dochodzenia roszczeń. Ale jak podkreślił autor kasacji, tryb ten zmienił się już w toku postępowania, a ustawodawca nie uregulował przepisami przejściowymi, w jakim trybie i jaki organ (przy zmianie ich właściwości, co w niniejszej sprawie też miało miejsce) winien takie postępowanie dokończyć. Skoro tak, to zdaniem skarżących zastosowanie powinna znaleźć fundamentalna zasada prawa procesowego i ustrojowego, że sprawy takie do końca, w trybie obowiązującym w dniu ich wszczęcia kończy (rozstrzyga) organ będący także wtedy właściwy. Organem takim był GINB, a tryb wynikał z art. 160 k.p.a. w zw. z art. 287 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 września 2004r., ale obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania.

W ocenie skarżących nie można również pominąć faktu, iż tok rozumowania Sądu I instancji, wyrażony w wyroku, prowadzi do rozwiązań irracjonalnych. Strona, w chwili składania wniosku o odszkodowanie, działa w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Wniosek był złożony przed wejściem w życie noweli czerwcowej z 2004r. do kodeksu cywilnego. Decyzja o przyznaniu odszkodowania wydana została z kolei po tej dacie. Gdyby Sąd I instancji miał rację, wówczas w chwili wejścia w życie nowelizacji kodeksu cywilnego, organ administracji winien umorzyć postępowanie, albo przekazać sprawę do sądu powszechnego, jako organu właściwego. Pomijając fakt, że do podjęcia takich decyzji nie miał on żadnych podstaw prawnych, to nie ulega wątpliwości, że pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności z jakimikolwiek zasadami prawa intertemporalnego i prowadziłoby do absurdu oraz pozbawiłoby stronę możności dochodzenia swoich praw.

Sąd administracyjny zupełnie pominął ten aspekt zagadnienia przepisów intertemporalnych skupiając się jedynie na literalnym brzmieniu art. 5 ustawy zmieniającej, zapominając zupełnie o istnieniu innych, równie ważnych rodzajów wykładni. Prawdą jest, że wykładnia literalna (gramatyczna) ma pierwszeństwo przed innymi jej rodzajami, jednakże, jeżeli w jej efekcie uzyskuje się nieracjonalny wynik, wówczas można, a wręcz należy sięgnąć po wykładnię celowościową i systemową, czego w niniejszej sprawie Sąd I instancji wyraźnie zaniechał.

Z uwagi na opisane wyżej nieprawidłowości, w szczególności nie uwzględnienie oczywistych faktów i okoliczności towarzyszących przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżących zaistniało naruszenie przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi, czyli art. 134 §1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Skarżący stwierdzili, iż pomijając fakt, jak dalece błędna musi być decyzja, aby art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mógł znaleźć zastosowanie, nie może ulegać żadnej wątpliwości, że w świetle przytoczonych argumentów decyzja z [...] grudnia 2005r. w żadnym wypadku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani tym bardziej bez podstawy prawnej, a wobec tego zaskarżony wyrok jest błędny.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Prezydenta Bielsko - Białej oraz Prokurator występujący w imieniu Prokuratury Apelacyjnej wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na zasadność stanowiska prezentowanego w skarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera takich podstaw, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stwierdzić trzeba, iż oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej zostały przede wszystkim wadliwie sformułowane poprzez wskazanie tych form naruszenia przepisów, które przewidziano dla prawa materialnego.

Z tych też, chociaż nie wyłącznie, względów za chybiony trzeba uznać zarzut polegający w ocenie autora kasacji na: "niewłaściwym zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a." i "błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.".

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis wprowadza do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym zasadę niezwiązania granicami skargi, przy ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Jednakże wskazane przez skarżących okoliczności, iż postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, że przywołana podstawa nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do spraw w toku, że nieuwzględniono zasady tempus regit actum, których w ich ocenie Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie wskazanego w zarzucie przepisu i są de facto próbą wtłoczenia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w ramy przepisu regulującego zakres rozstrzygania spraw przez sądy administracyjne. Tak sformułowany zarzut, nie mógł więc być w ogóle rozpoznany.

Natomiast w odniesieniu do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazać należy na jego zbytnią ogólnikowość. Skarżący bowiem w ten sposób zarzucili Sądowi pierwszej instancji, wydanie błędnego w ich ocenie rozstrzygnięcia, poprzez nieuwzględnienie skargi. Tym samym zarzut ten nie może być rozpatrzony samodzielnie, gdyż jest ściśle zawiązany z rozstrzygnięciem skargi kasacyjnej. Może on być, bowiem uwzględniony tylko w przypadku uwzględnienia całej skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc odnoszącym się do ewentualnego naruszenia prawa materialnego.

Natomiast odniesienie się do zarzutu wskazującego zdaniem skarżących na naruszenie skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest niemożliwe, gdyż norm prawa procesowego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji nie stosując tej podstawy prawnej wyroku, poza art. 134 § 1 p.p.s.a. w kasacji nie wskazano.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, iż zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowaniu art. 5 ustawy zmieniającej oraz błędnej wykładni art. 287 p.p.s.a. są pozbawione uzasadnionych podstaw.

Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpywał hipotezę art. 287 p.p.s.a., a nie art. 160 k.p.a., skoro decyzja Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia [...] lipca 1999 r., udzielająca Z. i U. M. pozwolenia na budowę oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 1999 r., zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, poprzez ich uchylenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2001 r., w następstwie którego to wyroku Prezydent Miasta Bielsko - Biała w dniu [...] stycznia 2002r. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie było ustalenie obowiązywania przepisów, które legły u podstaw wydanej decyzji odszkodowawczej. Problem ten wyniknął z faktu, iż w okresie pomiędzy złożeniem przez skarżących wniosku odszkodowawczego, a wydaniem decyzji w tym przedmiocie, uległy zmianie przepisy regulujące kwestię odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem władzy publicznej, powstałe przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie autora kasacji o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ustawy zmieniającej, ze względu na konieczność zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, która miałaby prowadzić do wniosku, że przepis art. 287 p.p.s.a. w zw. z art. 160 k.p.a. miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że zawsze w pierwszej kolejności proces wykładni treści normy prawnej musi być rozpoczęty przeprowadzeniem wykładni językowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 1996, sygn. III CZP 24/96, POP 1997, nr 1, poz. 2; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. FSA 2/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 49). Przeprowadzenie wykładni językowej (gramatycznej) prowadzi w niniejszej sprawie do jasnego ustalenia znaczenia normy prawnej, a także celu jaki chciał osiągnąć ustawodawca poprzez wprowadzenie przedmiotowej nowelizacji poprzez wyłączenie określonych kategorii spraw o roszczenia odszkodowawcze spod kategorii spraw administracyjnych.

Wykładni tej nie narusza ponadto przeprowadzenie wykładni systemowej tj. odniesienia jej do zasad prawnych, wyrażonych w normach prawnych hierarchicznie nadrzędnych. Użyta przez skarżących argumentacja w istocie zmierza do zastosowania nieuzasadnionej niczym wykładni rozszerzającej, prowadzącej do zbyt szerokiego rozumienia treści normy prawnej w stosunku do zamierzenia ustawodawcy.

Przepis art. 5 ustawy zmieniającej stanowi, że "Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Ustawa zmieniająca weszła wżycie z dniem 1 września 2004 r. (art. 6). Obowiązujące obecnie brzmienie art. 287 p.p.s.a. zostało ustalone art. 3 ustawy zmieniającej. Zmiana art. 287 p.p.s.a. dokonana wspomnianą ustawą polegała na skreśleniu w tym przepisie zwrotu: "Przepis art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio".

Jednocześnie art. 2 ustawy zmieniającej uchylił m.in. art. 160 k.p.a. Pierwotna treść obowiązującego do dnia 1 września 2004 r. art. 287 p.p.s.a. była tożsama z treścią art. 60 ustawy dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Mieć też trzeba na względzie to, iż postępowanie określone w art. 287 p.p.s.a. jest w istocie prejudykatem (por. J.J. Skoczylas, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 260).

Przepis art. 287 p.p.s.a. rzeczywiście wskazuje tylko okoliczności, gdy skarżącemu przysługuje prawo do odszkodowania, tj. gdy sąd w orzeczeniu uchylił zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie lub gdy stwierdził nieważność aktu albo ustalił przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności. Samo określenie zasad odpowiedzialności nie zostało w nim samodzielnie uregulowane. W kształcie, w jakim przepis ten obowiązywał przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w przepisie tym odsyłano do uregulowania zawartego w art. 160 k.p.a. Skreślenie tego odesłania, a więc odpowiedniego stosowania art. 160 k.p.a., oraz niewprowadzenie żadnego przepisu przejściowego oznacza, że intencją ustawodawcy nie było już dalsze odsyłanie do uregulowań procedury administracyjnej. Musi to w konsekwencji prowadzić do konieczności odwołania się do uregulowań ogólnych, czyli zasad określonych w Kodeksie cywilnym.

Uwzględnić trzeba fakt, że dochodzenie odszkodowania jest klasyczną instytucją prawa cywilnego, przyznanie zatem właściwości do orzekania w formie władczej decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisu prawnego ustanawiającego tę właściwość expressis verbis. Nie oznacza to, że organ, który wydał decyzję nie może ze stroną ustalić odszkodowania, ale nie w formie władczej – decyzji administracyjnej. W razie, gdy strony nie dojdą do porozumienia strona, która poniosła szkodę ma prawo wystąpić na drogę postępowania cywilnego. Taki kierunek wykładni jest zgodny ze zmianami w ustawodawstwie (por. ustawę z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., art. 260 ustawa z 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 217, poz. 1590).

Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ustawy zmieniającej w kontekście art. 287 p.p.s.a. pozwoli na pełniejszą realizację ratio legis ustawy nowelizacyjnej, której celem było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w tym art. 77 ust. 1 oraz przekazanie orzekania o odpowiedzialności także za te szkody i o odszkodowaniu sądom powszechnym, do których kompetencji należy orzekanie o sporach majątkowych.

Skoro więc przepisy prawa wyłączyły tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania administracyjnego, to nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1944/06, niepubl.). Organy administracyjne byłyby bowiem właściwe do dalszego prowadzenia postępowania tylko w przypadku istnienia podstawy prawnej, legitymującej te organy do dalszego procedowania. Takie postępowanie wynika z zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. stanowiącej, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ, który utracił legitymację do prowadzenia określonej kategorii spraw, nie może dalej ich prowadzić, ani tym bardziej dokonać władczego rozstrzygnięcia sprawy. Błędne jest stanowisko skarżących, iż postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie odszkodowania winno toczyć się w trybie właściwym w dniu jego wszczęcia i powinno być prowadzone przez organ, który także w tym czasie był właściwy.

Argumentu tego nie można uznać za uzasadniony, skoro organ utracił w ogóle właściwość rzeczową do rozpatrzenia danej sprawy. Wyraźna zmiana przepisów w tej kwestii, brak właśnie przepisów przejściowych, prowadzi do wniosku, że organ nie ma kompetencji do rozpatrzenia określonej sprawy, bowiem nie miał podstawy prawnej dla swego działania i podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Pominięcie tego faktu spowodowało wydanie decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, jak to właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Tak więc poprzez to, iż w myśl art. 2 ustawy zmieniającej uchylono art. 160 k.p.a., a zgodnie z art. 3 skreślono z przepisu art. 287 p.p.s.a. zapis o odpowiednim stosowaniu do niego art. 160 k.p.a., decyzja badana t.j. z dnia [...] grudnia 2005 r. wydana została przez organ administracji do tego nieupoważniony. Istotne jest bowiem to, iż jak wskazano na to już wyżej, ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych regulacji intertemporalnych w stosunku do art. 287 p.p.s.a., a wobec tego po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, t.j. od dnia 1 września 2004 r., wskutek wskazanych zmian, odpowiednie stosowanie art. 160 k.p.a. nie mogło mieć miejsca. Faktu tego nie zmienia to, iż z mocy art. 5 ustawy zmieniającej przepis art. 160 k.p.a. stosuje się nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia, ale wyłącznie w stanach prawnych i faktycznych przewidzianych normą tegoż art.

1. 5. Tym samym dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanych wyżej norm prawnych jest prawidłowa.

Konkludując przedstawione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, iż wobec zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą, po dniu 1 września 2004 r. nie jest dopuszczalna droga administracyjna w sprawie przyznania odszkodowań za szkodę, w sytuacjach wskazanych w art. 287 p.p.s.a.

Tym samym chybiony jest też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wobec przytoczonych wyżej względów Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko prezentowane w decyzji skarżonej, że powyższy przepis uzasadniał wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji badanej..

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących regulacji ustrojowych wskazanych przez skarżącego, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwana dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. należy wskazać na jego bezzasadnosć z przyczyn wyżej omówionych.

Zważywszy na powyższe okoliczności, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.