Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2106/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r., nr [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Wiązowna z dnia [...] września 2005 r., w sprawie ustalenia kary pieniężnej wobec Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" w M. gm. Wiązowna w kwocie 64.813,00 zł, za wycięcie bez wymaganego zezwolenia dziesięciu drzew na terenie działki nr ew. [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. stwierdziło, że kwestionowane przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w M. decyzje, dotyczące ustalenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, nie są dotknięte wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-5 i 7 K.p.a. Organ wyjaśnił również, że decyzję z dnia [...] września 2005 r. prawidłowo wydał Wójt Gminy Wiązowna, jako organ właściwy w sprawie, ponieważ w przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte zostało w czasie obowiązywania ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.), a zatem zgodnie z art. 158 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Z tego też względu w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania art. 90 nowej ustawy o ochronie przyrody, określający starostę, jako organ właściwy do wydania decyzji o ustalenie kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, na gruncie stanowiącym własność gminy.
Organ podał, że w obu decyzjach dotyczących ustalenia opłaty za wycięcie drzew wskazano art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, jako materialnoprawną podstawę ich wydania. Natomiast wysokość kary wyliczono zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907), z którego wynika, iż dla wyliczenia wysokości kary konieczne jest ustalenie obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie drzewa wycięto na wysokości niższej niż 130 cm, dla ustalenia obwodu pnia na wysokości 130 cm konieczne było uzyskanie wiadomości specjalnych (opinii biegłego), który dokonał odpowiednich obliczeń. Sporządzona ekspertyza nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, podnoszone przez skarżącego wobec tej opinii zarzuty nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami. Organ zwrócił także uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z kwestionowanych decyzji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz aby skarżący kwestionował okoliczność uznania go od samego początku za stronę postępowania.
Dlatego też, zdaniem organu, przedmiotowe decyzje prawidłowo zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie. Organ podkreślił, iż sam skarżący czuje się odpowiedzialnym za nielegalne usunięcie drzew, o czym świadczą jego wyjaśnienia o powodach wycięcia drzew i spowodowanym nieznajomością prawa zaniedbaniu w poprzedzającym wycinkę uzyskaniu pozwolenia na ich usunięcie, deklaracje nasadzeń zastępczych, a także stwierdzenie, że wycięcie drzew było koniecznością, a nie wandalizmem. Skarżący nie zgłaszał także organom ścigania, że na terenie ogrodu działkowego dokonano nielegalnej wycinki drzew. Organ odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji organu odwoławczego, uznał, że użycie w decyzji tegoż organu z dnia [...] lutego 2007 r. określenia "Pracowniczy Ogród Działkowy" należy uznać za oczywistą omyłkę, skoro zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419 ze zm.), pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez skierowanie decyzji do osoby nieposiadającej legitymacji biernej w sprawie oraz naruszenie art. 7, 8 i 155 K.p.a., bowiem za uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzeniem postępowania, ewentualnie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przemawia interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skargi kwestionując legitymację do bycia podmiotem ukaranym za wycinkę drzew podniósł, iż organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia sprawcy wycinki, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślono, że osoba wycinająca powołała się na zgodę prezesa ROD B. S., który zaprzeczył udzieleniu zgody, a okoliczność ta nie została wyjaśniona i udokumentowana.
Zdaniem skarżącego, karą za wycięcie drzew powinna być obciążona wyłącznie osoba, która dokonała tego wycięcia, a nie społeczność działkowców. Poza tym organ nie uwzględnił tego, że wycięcie drzew było ewidentnie uzasadnione, gdyż rosły one w rowie odwadniającym, zakłócając jego funkcjonalność. Powyższe potwierdza istniejąca nadal konieczność wycięcia dalszej liczby drzew po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Podkreślono, że dokonane wycinki drzew zostały zrekompensowane nasadzeniami z dużą nadwyżką, co zostało udokumentowane, a nie zostało wzięte pod uwagę jako okoliczność pozwalająca na uwolnienie skarżącego od odpowiedzialności.
Dodatkowo skarżący, w piśmie z dnia 5 marca 2009 r., poinformował Sąd o ustaleniu osób, które dopuściły się samodzielnego usunięcia 10 drzew znajdujących się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, wskazując, że osoby te powinny ponieść odpowiedzialność za dokonaną wycinkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r., wydane zostały w procedurze oceny legalności uprzednich decyzji administracyjnych przez pryzmat zaistnienia wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też Kolegium nie było uprawnione do ponownego rozstrzygania sprawy nałożenia kary za wycięcie drzew, lecz zobowiązane było do oceny, czy uprzednie decyzje wydane w tym przedmiocie dotknięte są wadą nieważności. Sąd podkreślił, że zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie miała okoliczność, iż kwestionowane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzje z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] września 2005 r. wydane zostały po uprzednim wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 4714/03, w którym Sąd nie podważył ustaleń organów orzekających, iż zobowiązanym do uiszczenia kary za wycięcie drzew w rozpatrywanej sprawie jest Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]".
Wobec tego, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., organ był związany dokonaną przez Sąd oceną prawną przy wydawaniu ponownych decyzji o ustaleniu kary za wycięcie drzew. W ocenie Sądu, nie miała znaczenia dla sądowej kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji podnoszona przez skarżącego okoliczność ustalenia sprawcy wycinki drzew, bowiem organ nadzoru zobowiązany był do oceny legalności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] września 2005 r. według stanu prawnego obowiązującego w czasie ich wydawania oraz przez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego do czasu wydania tych decyzji. Brak wiedzy organów orzekających o tej okoliczności, przy jednoczesnym związaniu organu oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 16 lipca 2004 r., nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ustalających karę za wycięcie drzew.
Sąd uznał za bezzasadny zarzut skargi o skierowaniu decyzji dotyczącej ustalenia kary za wycięcie drzew przeciwko osobie nie mającej biernej legitymacji w sprawie, mający stanowić wadliwość określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W pełni podzielił dokonaną przez organ ocenę dotyczącą właściwości Wójta Gminy Wiązowna do wydania pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] września 2005 r. oraz pozostałych zarzutów skarżącego zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że skoro organ nadzoru zakresem swojego rozstrzygnięcia mógł objąć jedynie ocenę legalności decyzji o ustaleniu kary za wycięcie drzew, dokonywaną po zbadaniu zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to nie mógł dokonywać ponownej oceny słuszności ustalenia kary na podstawie przesłanki ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., wyjaśniając, że przepis ten określa przesłanki do przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego, w osobnym trybie, które to postępowanie nie było wnioskowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", opierając ją na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu, który potwierdziłby okoliczności wskazane przez skarżącego w piśmie z dnia 5 marca 2009 r., wbrew dyspozycji tego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 2 poprzez nieuwzględnienie skargi i niewydanie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że kluczowe dla rozpoznawanej sprawy było powzięcie przez skarżącego wiadomości o danych osób, które dokonały wycięcia drzew. Podniesiono, że nawet przy założeniu, iż okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu ostatnią decyzję w sprawie, to wiedzę taką posiadał już Sąd I instancji, który nie uznał jej za okoliczność mającą znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd powinien orzec co do istoty sprawy, bowiem z chwilą wskazania przez skarżącego osób odpowiedzialnych za dokonanie wycinki zachodziła nieważność postępowania wymieniona w art. 156 § 4 K.p.a. Ponadto Sąd powinien przeprowadzić w toku postępowania dowód (np. w postaci przesłuchania osób wskazanych przez Związek) na okoliczność ustalenia prawdziwości twierdzeń skarżącego. Brak działań ze strony Sądu w tym zakresie spowodowało naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ bez uprzedniego sprawdzenia został zaakceptowany przez Sąd stan faktyczny wiarygodnie kwestionowany przez skarżącego.
Podniesiono także, że nałożenie kary na skarżącego było nieuprawnione wobec faktu, że wycinki drzew dokonały konkretne osoby działające na własne ryzyko, a nie na rzecz Związku. Zarzut nieważności postępowania ze względu na wadę określoną w art. 156 § 4 K.p.a. wynika nie z faktu błędnego oznaczenia podmiotu, jak to przyjął Sąd I instancji, ale z faktu, iż skarżący nie powinien w ogóle być stroną w sprawie, ze względu na brak jego związku z działaniem, którego następstwem jest toczące się postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, sformułowanych jedynie w granicach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.
Podstawowym zarzutem jest wadliwość ustaleń faktycznych wynikająca z niewłaściwie – zdaniem skarżącego - przeprowadzonego postępowania dowodowego przed Sądem I instancji. Zasadniczo autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew obowiązkowi ustalenia prawdy materialnej, nie dopuścił w sprawie dowodów na okoliczność ustalenia rzeczywistego sprawcy wycięcia drzew na terenie ogrodu i nie przesłuchał świadków (osób wskazanych przez związek). Zarzut ten jest chybiony. Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne (zob. H. Knysiak – Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 357). Wykluczone jest przy tym prowadzenie nowego postępowania o charakterze rozpoznawczym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, jak ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym, lecz jedynie ocenia, czy organy administracyjne ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, odpowiadające poczynionym ustaleniom (H. Knysiak – Molczyk, op. cit. str. 358). Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogły służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy załatwionej decyzją administracyjną (tak przykładowo NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. V SA 671/00 – System Informacji prawnej LEX nr 50129).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem prowadzenie przed Sądem I instancji postępowania dowodowego, w tym także postępowania mającego na celu poczynienie nowych ustaleń faktycznych, mogących mieć znaczenie w innych postępowaniach administracyjnych. Należało bowiem zauważyć, czego zdaje się nie dostrzegać strona wnosząca skargę kasacyjną, że postępowanie w sprawie dotyczyło zaskarżenia decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie wznowienia postępowania z powodu wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub dowodów. W piśmiennictwie przyjmuje się, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej.
System ten opiera się na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 605). W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu prowadzenia sprawy w niewłaściwym trybie i w związku z tym ta kwestia nie mogła stanowić przedmiotu badania ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Co do zarzutu prowadzenia postępowania w stosunku do niewłaściwej strony mieć na względzie należało przede wszystkim tę okoliczność, że decyzja organu administracyjnego, stanowiąca przedmiot kontroli w trybie stwierdzenia jej nieważności, zapadła po uchyleniu poprzedniej decyzji przez sąd administracyjny. Kwestia adresata decyzji była przedmiotem oceny ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. IV SA 4714/03, nie zakwestionował prawidłowości skierowania jej do strony skarżącej. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonych wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (...) – zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. IV SA 527/97 (System Informacji Prawnej LEX nr 47275). Z uzasadnienia zapadłego w sprawie wyroku z dnia 16 lipca 2004 r. wynika, że WSA w Warszawie nie miał wątpliwości co do strony zobowiązanej do zapłaty kary z tytułu nielegalnej wycinki drzew i stroną tą był Polski Związek Działkowców – Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]".
To stanowisko, wynikające z prawomocnego wyroku, wiązało nie tylko organ ale i Sąd I instancji, a zatem nie można w skardze kasacyjnej podważać zgodności z prawem tego poglądu, jako że w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę wynikająca z art. 153 P.p.s.a. Kwestia związana ze zmianą nazwy strony na Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie powinna budzić jakichkolwiek trudności interpretacyjnych w sferze wykonalności decyzji, gdyż zmiana ta nastąpiła z mocy przepisów art. 39 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419 ze zm.).
Warto w tej sprawie zwrócić uwagę i na to, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 (ONSA z 2010 r., nr 2, poz.
18) stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na to, że niezbędne jest (...) stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, w zakresie wskazanej w skardze kasacyjnej oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji przesłanki z art.156 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., a mianowicie z powodu skierowania jej do niewłaściwego adresata.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.