Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1244/11, na skutek skargi L. U. i E. U., stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi; postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Naczelnik Gminy w Czosnowie aktem własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] stwierdził, że W. B. i Z. B. stali się z mocy prawa właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], o powierzchni 4,51 ha położonej w C. L. U. i E. U., pismem z dnia [...] marca 2008 r. skierowanym do Skarbu Państwa - Starosty Nowodworskiego za pośrednictwem Wójta Gminy Czosnów, wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. aktu własności ziemi.
Wójt Gminy Czosnów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. przekazał wniosek L. U. i E. U. według właściwości Starostwu Powiatowemu w Nowym Dworze Mazowieckim.
Starosta Powiatu Nowodworskiego postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. przekazał natomiast ww. wniosek do rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiemu.
Z kolei Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wniosek ten przekazał zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. Organ negatywnie ocenił możliwość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, albowiem od dnia 1 stycznia 1992 r., tj. z datą wejścia w życie przepisu art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) nie ma możliwości prawnej dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego i skutecznego podważania ostatecznych decyzji wydanych w sprawach uwłaszczeniowych.
L. U. i E. U. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia L. U. i E. U. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. przekazujące wniosek o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił ww. postanowienie i orzekł, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda Mazowiecki. W ocenie organu w oparciu o przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr [...]1, poz. 123 ze zm.), zadania należące dotychczas do organów stopnia wojewódzkiego przechodzą do wojewodów, chyba, że zadania te i kompetencje zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Zdaniem Ministra, brak takiego przepisu szczególnego oznacza, iż do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi właściwym organem w I instancji jest wojewoda, a w II instancji minister.
Mając na uwadze ww. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2008 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed tym organem.
Wojewoda Mazowiecki, po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. U. i E. U. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. i wskazał, że stosownie do treści art. 63 ust 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w ww. sprawach podlega umorzeniu.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. U. i E. U., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając organowi naruszenie art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powyższą skargę, uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r., a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości organu. Sąd wskazał, że skarżący domagali się stwierdzenia, w trybie art. 156 k.p.a., nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w Czosnowie, wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Ustawa ta uchylona została przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.). Uchylenie omawianej ustawy spowodowało, że organy administracji utraciły uprawnienia do wydawania tego rodzajów aktów.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji wskazał, że sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnych tytułu własności gospodarstw rolnych zaliczyć należy do spraw o znaczeniu lokalnym, na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należy przypisać samorządowi gminy. Stosownie więc do art. 17 pkt 1 k.p.a. jako organ wyższego stopnia dla prowadzenia spraw o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi wskazać należy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro zatem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, oznacza to, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. zostały wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości, a co za tym idzie wypełniają one przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą rażącego naruszenia prawa obarczone jest zatem również postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylająca własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i umarzająca postępowanie przed tym organem.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r. wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez r.pr. K. G., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31 poz. 206 ze zm.) w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., polegające na niezastosowaniu ww. przepisów w przedmiotowej sprawie i uznaniu, że wojewoda nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy w I instancji;
- 2) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności orzeczeń wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku na skutek przyjęcia, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie a nie właściwy wojewoda.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się z kolei organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należą więc do kompetencji ani samorządu terytorialnego, ani organów administracji rządowej.
Organem wyższego stopnia w stosunku do orzeczeń naczelników gmin, powiatowych komisji uwłaszczeniowych i naczelników powiatów były wojewódzkie komisje uwłaszczeniowe, a po ich likwidacji - wojewodowie lub dyrektorzy wydziałów stopnia wojewódzkiego. Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, jednoznacznie wynikało, że zadania należące dotychczas do organów stopnia wojewódzkiego przechodzą do właściwości wojewodów chyba, że zadania te i kompetencje zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. W sprawach uwłaszczeń nie było takiego przepisu szczególnego, a zatem na mocy ww. przepisu należałoby przyjąć, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi organu stopnia podstawowego, właściwy jest organ stopnia wojewódzkiego, czyli w I instancji wojewoda, a w II instancji minister. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sytuacja ta nie uległa zmianie również w związku z reformą ustrojową państwa, po zmianie kompetencji organów administracji publicznej.
Minister podniósł, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), tj. z dniem 1 kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Również art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy nie uzależnia już statusu wojewody, jako organu wyższego stopnia, od wyraźnego postanowienia przepisu szczególnego, tak jak czynił to art. 7 ust. 4 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), lecz wprost wskazuje wojewodę jako organ wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a.
Z powyższego wynika zatem, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z ich dyspozycji jasno wynika kompetencja wojewody do rozpoznawania w I instancji przedmiotowej sprawy. Sąd naruszył ponadto przepisy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a., ściśle powiązany jest z przepisami materialnoprawnymi, tj. art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, których niezastosowanie, zdaniem organu, skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest samorządowe kolegium odwoławczego, a nie wojewoda.
Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje z kolei art. 17 k.p.a. Przepis ten nie stanowi jednak wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej i musi być stosowany w związku z art. 20 k.p.a., który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy prawa materialnego muszą być zatem stosowane łącznie z przepisami ustrojowymi w sytuacji, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały organy zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W takim przypadku ustala się organ, na który przeszła właściwość przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia.
W niniejszej sprawie L. U. i E. U. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie, w trybie art. 156 k.p.a., nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. wydanego przez Naczelnika Gminy w Czosnowie, podjętego na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która to ustawa została następnie uchylona przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
Uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych spowodowało, że organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania aktów własności ziemi, a w konsekwencji, w systemie prawa zabrakło regulacji określających właściwość organów w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 34/05, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności do gospodarstw rolnych zaliczyć należy do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należy przypisać samorządowi gminy. Przyjmując zatem domniemanie kompetencji gminy w tych sprawach, jako organ wyższego stopnia dla prowadzenia postępowania w sprawie podania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi, wskazać należy, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OW 38/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, właściwość wojewody do rozpatrzenia niniejszej sprawy nie wynika z przepisów art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach w nim wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Jak już podano powyżej, niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 308/12, czy postanowienie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OW 175/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe, wobec braku normy szczególnej, pozwala na przyjęcie, że aktualnie w stosunku do organów samorządu gminy wydających decyzję w sprawach przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności do gospodarstw rolnych, organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Będzie to zatem organ właściwy do stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. wydanego przez Naczelnika Gminy w Czosnowie, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a. Sąd ten zasadnie stwierdził bowiem nieważności orzeczeń wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku, wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.