Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 914/20

Uzasadnienie

1. 1.1. Wójt Gminy C. decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 131 495,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w C. o pow. 0,86 ha, objętej KW nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązując do jej zapłacenia J. K. i L. K. (dalej: skarżący).

1. 1.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 23 października 2017 r. nr SKO.415/302/2017, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchyliło decyzję organu I instancji. Powołując się w uzasadnieniu na art 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp) wskazało, że wysokość opłaty, o której mowa w art 36 ust. 4 upzp, ustala się na dzień sprzedaży. Z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego wynikało, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła 18 kwietnia 2017 r., natomiast w operacie szacunkowym wartość błędnie określono na dzień 27 czerwca 2017 roku.

1. 1.3. Decyzją z 29 listopada 2017 r. nr GP.6725.1.2017, Wójt Gminy C. ponownie ustalił skarżącym opłatę, w tej samej co poprzednio wysokości, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 30 stycznia 2018 r. nr SKO.4160/65/2017.

1. 1.4. Prawomocnym wyrokiem z 19 września 2018 r. sygn. II SA/Rz 548/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C..

1. 1.5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy C. decyzją z 10 maja 2019 r. nr GP.6725.1.2017, na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 upzp oraz uchwały Rady Gminy C. z dnia 7 listopada 2014 r. nr XLIII/286/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 2/2012 terenów położonych w C.u i Zabratówce – część I, ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości w wysokości 85 290 zł, zobowiązując skarżących do jej zapłaty na rzecz Gminy C..

Zdaniem organu operat szacunkowy z 18 marca 2019 r. zawiera wymagane przepisami prawa elementy i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Zgodnie z wyceną szacunkową wartość rynkowa działki nr 2837 przed zmianą planu wynosiła 166 887 zł, a po zmianie planu – 451 189 zł, czyli nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 284 302 zł. Or

1. 1.6. Decyzją z 12 lipca 2019 r. nr SKO.4160/22/2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 10 maja 2019 r. Zdaniem Kolegium, dokonane przez organ I instancji obliczenia dotyczące ustalenia wysokości opłaty nie budzą wątpliwości i są prawidłowe. Stanowiący podstawę do ustalanie wzrostu wartości nieruchomości operat szacunkowy wykonany przez biegłego nie zawiera niejasności lub wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia. Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, określając wartość nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego skorygowanymi ze względu na cechy różniące je i ustalonymi z uwzględnieniem ich zmian zgodnie z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że z uwagi na brak transakcji dotyczących działek o powierzchni powyżej 0,5 ha, do analizy przyjęto działki o powierzchni od 0,1063 ha do 0,4200 ha. Wszelkie różnice skorygowano jednakże stosownymi współczynnikami. Kolegium stwierdziło również, że żaden przepis prawa nie nakłada na rzeczoznawcę obowiązku podania numerów ksiąg wieczystych lub aktów notarialnych umów sprzedaży.

1. 1.7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, decyzję Kolegium wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; dalej: rozporządzenie), a także art. 37 upzp, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji ustalenie rażąco wysokiej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

1. 1.8. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

1. 1.9. Sąd Wojewódzki wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Rz 1153/19 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 12 lipca 2019 r.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium zgodnie z art. 153 Ppsa zrealizowało wskazania wynikające z wyroku WSA w Rzeszowie z 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 548/18. W tym kontekście nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organ zajął się istotą sprawy i przedstawił ocenę operatu szacunkowego, sporządzonego dla potrzeb ustalenia wartości nieruchomości i obliczenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stosownie do art. 37 ust. 1 upzp. Dla oszacowania wartości nieruchomości istotne znaczenie ma data 25 grudnia 2014 r. to jest wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także 18 kwietnia 2017 r., czyli data zbycia nieruchomości aktem notarialnym przez skarżących. Na powyższe daty oraz datę sporządzenia operatu szacunkowego został ustalony stan zagospodarowania ocenianej nieruchomości w operacie szacunkowym i złożonym przez rzeczoznawcę dodatkowym wyjaśnieniu.

Operat szacunkowy sporządził podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami - biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych. Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów ww. rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Trafnie Kolegium uznało, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżących opłaty planistycznej. Sąd I instancji uznał przy tym, że żądanie skarżących o dołączenie aktów notarialnych nieruchomości przyjętych do wyceny nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie budzi też w świetle dołączonej do operatu dokumentacji zdjęciowej stan zagospodarowania nieruchomości przyjęty do wyceny.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 Kpa, gdyż pełnomocnik skarżących był informowany o każdej czynności organu i mógł podejmować odpowiednie działania również względem wyjaśnienia udzielonego przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń wniesionych przez skarżących do operatu szacunkowego.

Natomiast za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, w zakresie w jakim dotyczy określenia sposobu ponoszenia odpowiedzialności przez skarżących. W odwołaniu z 12 czerwca 2019 r. skarżący postawili zarzut formalny dotyczący wadliwej formuły osnowy decyzji organu I instancji poprzez brak rozdzielenia ustalonej opłaty planistycznej pomiędzy strony postępowania z uwzględnieniem ich udziałów w nieruchomości przez co decyzja nie może zostać wykonana. W zaskarżonej decyzji Kolegium całkowicie pominęło tę kwestię, która jest istotna, gdyż przesądza o prawidłowym sformułowaniu tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku określonego decyzją. Organ wymierzając opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych powinien bardzo precyzyjnie określić czy wymierzona opłata nakładana jest na każdego z osobna, czy też solidarnie.

Tym kryteriom nie czyni zadość sformułowanie zawarte w sentencji decyzji organu I instancji, że zobowiązuje sprzedających nieruchomość małżonków J. K. i L. K. do zapłaty na rzecz gminy C. opłaty ustalonej w pkt 1. Zarzut ten nie został ponowiony w skardze do Sądu, ale ma on istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu organ doprowadzi do ustalenia zakresów odpowiedzialności skarżących, czemu da wyraz w reformatoryjnej decyzji.

1. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 Ppsa na skutek błędnego przyjęcia, że sformułowanie zawarte w sentencji decyzji organu I instancji,,,że zobowiązuje sprzedających nieruchomość małżonków J. K. i L. K. do zapłaty na rzecz gminy C. opłaty ustalonej w pkt 1." nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 Kpa w zakresie w jakim dotyczy określenia sposobu ponoszenia odpowiedzialności przez skarżących;
3. 2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i nie zawarcie w uzasadnieniu tegoż wyroku w sposób konkretny i jednoznaczny niezbędnych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji.

Wskazując na powyższe, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
4. 3.3. Zasadny jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Należy w pełni podzielić argumentację Kolegium, że zawarte w sentencji decyzji sformułowanie "zobowiązuje sprzedających nieruchomość małżonków J.K. i L. K. do zapłaty na rzecz gminy C. opłaty ustalonej w pkt 1", nie narusza art. 107 § 3 Kpa. Całkowicie błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak rozdzielenia ustalonej opłaty planistycznej pomiędzy strony postępowania z uwzględnieniem ich udziałów w nieruchomości powoduje, że decyzja nie może zostać wykonana.
5. 3.4. Podkreślić trzeba, że opłata z tytułu ulepszenia planistycznego jest należnością o charakterze publicznoprawnym, która stanowi dochód budżetu gminy. Ocenia się ją jako nieopodatkowaną należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Orzeczenie organu w przedmiocie opłaty planistycznej posiada charakter ustalający. Regulacja art. 36 ust. 4 upzp wskazuje jedynie, że adresatem takiej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Przepis ten nie zawiera wprost regulacji odnoszącej się do sposobu ustalania wysokości opłaty w przypadku współwłasności nieruchomości, co niewątpliwie przyczynia się do rozbieżnej praktyki orzeczniczej w tym zakresie. Stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych - do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Żaden z powołanych aktów prawnych nie wprowadza jednak elementu solidarności zobowiązania ustalonego taką decyzją (wyrok WSA we Wrocławiu z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 840/15).
6. 3.5. W tej sytuacji należało, na co słusznie wskazuje w skardze kasacyjnej Kolegium, odwołać się do przepisów prawa materialnego normujących wskazany stosunek prawny. W dacie sprzedaży nieruchomości przez skarżących byli oni objęci ustawowym ustrojem wspólności majątkowej, co było ujawnione w dziale II księgi wieczystej i byli współwłaścicielami nieruchomości na zasadzie współwłasności łącznej (art. 32 § 1 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - Dz. U. z 2017 r., poz. 682). W konsekwencji brak było podstaw prawnych, aby przy ustalaniu wysokości opłaty planistycznej wobec współmałżonków będących współwłaścicielami nieruchomości rozdzielać zobowiązanie z tego tytułu na poszczególnych małżonków, stosownie do ich udziałów w majątku wspólnym, czy też korzyści uzyskanych z tytułu sprzedaży. Zasady odpowiedzialności małżonków za wspólne zobowiązanie wynikają przy tym wprost z powołanych przepisów ustawowych, w związku z czym i zakwestionowane przez Sąd I instancji sformułowanie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji, w żadnym razie nie stoi na przeszkodzie jej wykonalności. W związku z powyższym zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 Kpa.
7. 3.6. W pozostałym natomiast zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do zasadności obciążenia skarżących opłatą z tytułu ulepszenia planistycznego ustaloną na podstawie art. 36 ust. 4 upzp.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.