Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 916/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 798/14 (dalej wyrok z 12 grudnia 2014 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę T. D. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2014 r.), wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Starosta Gorlicki (dalej Starosta) postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2011 r.), na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2011 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 art. 120, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.), nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 2000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego mostu ramowego na potoku bez nazwy, prawym dopływie potoku [...], na działce nr ewid. [...] w S. i na działce nr ewid. [...] w K. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 27 lipca 2010 r. zobowiązany zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) zgłosił zamiar budowy mostu ramowego na potoku bez nazwy, prawym dopływie potoku [...] na działkach nr [...] i [...] w S., a także na działce nr [...] w K. jako tymczasowego przewidzianego do rozbiórki nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Obowiązek rozbiórki wynika z art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. Termin rozbiórki upłynął z dniem 19 stycznia 2011 roku.

W dniu 14 marca 2011 r. wezwano skarżącego do wykonania obowiązku rozbiórki mostu, wynikającego z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., z zagrożeniem, w przypadku niewykonania w/w obowiązku skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wezwanie zostało doręczone skutecznie w dniu 17 marca 2011 r. Wizja w terenie dokonana po wezwaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. potwierdziła, że w dalszym ciągu obowiązek rozbiórki nie został wykonany. W związku z powyższym, celem wyegzekwowania obowiązku rozbiórki mostu wdrożono postępowanie egzekucyjne.

W ocenie organu, zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było środkiem najmniej uciążliwym, a zarazem bardziej skutecznym. Wysokość grzywny została ustalona na podstawie art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Nałożenie grzywny w wysokości 2000 zł było wystarczające do osiągnięcia celu grzywny, jakim jest wykonanie obowiązku rozbiórki.

Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i umorzenia wszczętego postępowania egzekucyjnego.

Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., znak [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2011 r.) uchylił zaskarżone postanowienie Starosty w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB), po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, postanowieniem z [...] maja 2012 r., znak [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lipca 2012 r., znak [...], stwierdził nieważność wyżej wymienionego postanowienia Wojewody z 20 czerwca 2011 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2315/12 uchylił postanowienie GINB z [...] lipca 2012 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] maja 2012 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, GINB postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], działając z urzędu, kolejny raz stwierdził nieważność postanowienia Wojewody z [...] czerwca 2011 r. Postanowieniem z [...] września 2013 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2013 r.

Postanowienie z [...] września 2013 r. zostało zaskarżone przez H. i T. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postanowieniem z [...] marca 2014 r., znak: [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 23 § 4, art. 120, art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty z [...] kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie ze zgłoszeniem z 26 lipca 2010 r., najpóźniej przed upływem 120 dnia liczonego od 26 sierpnia 2010 r., tj. do 24 grudnia 2010 r. powinna zostać dokonana rozbiórka tymczasowego mostu ramowego (art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud.). W ocenie Wojewody, rozbiórka obiektu tymczasowego wskazanego w zgłoszeniu jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest zgłoszenie z określonym w nim terminem rozbiórki. Rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud.

T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z [...] marca 2014 r., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 16, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd I instancji uznał skargę za niezasadną.

W kontrolowanym postępowaniu obowiązkiem objętym tytułem wykonawczym wystawionym przez Starostę w dniu 6 kwietnia 2011 r. była rozbiórka tymczasowego mostu ramowego na potoku bez nazwy, prawym dopływie potoku [...], na działce nr ewid. [...] w S. i na działce nr ewid. [...] w K. Jak ustaliły organy I i II instancji - obiekt ten użytkowany był przez inwestora, po upływie terminu wskazanego w zgłoszeniu dokonanym w dniu 27 lipca 2010 r..

Celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez podmiot zobowiązany. Z ustaleń faktycznych przeprowadzonych prawidłowo i wyczerpująco wynikało, że most ramowy stanowiący stosownie do zgłoszenia obiekt tymczasowy, a więc zrealizowany legalnie, powinien podlegać rozebiórce po upływie ustawowo określonego terminu, natomiast bezspornym jest, że jest on nadal użytkowany.

W sytuacji gdy skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego - organ egzekucyjny mając za podstawę art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo nałożył grzywnę w celu przymuszenia i poprawnie uzasadnił jej wysokość wskazując, że jest to środek najmniej uciążliwy i skuteczny.

Bez znaczenia w sytuacji stosowania omawianego środka egzekucyjnego były, w ocenie WSA, podnoszone w skardze argumenty wskazujące na względy ekonomiczne, na użyteczność a nawet na niezbędność powyższego mostu ramowego, subiektywne odczucia skarżącego, że został wprowadzony w błąd przez urzędnika lub, że most nie stanowi "nowej inwestycji".

Pismem z 12 lutego 2015 r. T. D., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną w której zaskarżył wyrok z 12 grudnia 2014 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., przez zaniechanie przez WSA zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi w związku z przepisami art. 7 k.p.a. statuującymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązującymi organ administracji publicznej do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
3. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nie odpowiadający wymogom poprzez niezawarcie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. zarzutu naruszenia art. 11, art. 16, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 916/15, Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozpoznanie niniejszej sprawy z uwagi na wniesienie przez T. D. skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2479/13, której przedmiotem jest postępowanie egzekucyjne dotyczące tego samego obiektu budowlanego co w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które częściowo okazały się zasadne.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie sąd I instancji stwierdził, że postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, a następnie umorzył postępowanie egzekucyjne. W odniesieniu do tego postanowienia, GINB kilkukrotnie stwierdzał jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Ostatnie tego rodzaju postanowienie zostało wydane 19 września 2013 r. Wyrokiem z 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2479/13, WSA w Warszawie uchylił powyższe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. Skarga kasacyjna GINB od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2021/15. W aktualnym stanie prawnym postanowienie z [...] czerwca 2011 r. funkcjonuje w obrocie, czego konsekwencją jest brak podstaw do podejmowania czynności egzekucyjnych względem skarżącego kasacyjnie, ponieważ prowadzone względem niego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone.

Z przedstawionych względów, na aprobatę zasługiwał pierwszy spośród zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, dotyczący naruszenia art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. Na sądzie I instancji spoczywał bowiem obowiązek szerszej analizy ewentualnego wpływu postępowania w sprawie nieważności postanowienia z [...] czerwca 2011 r. na dopuszczalność kontynuowania względem skarżącego kasacyjnie czynności egzekucyjnych. Efektem braku tej analizy jest powstały w niniejszej sprawie stan prawny, w którym względem skarżącego kasacyjnie zostało wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, gdy tymczasem postępowanie egzekucyjne w ogóle nie powinno się względem niego toczyć, ponieważ zostało ono umorzone. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia zostało uchylone postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Z tego względu nie mogło ono zostać utrzymane w mocy postanowieniem z [...] marca 2014 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast dwa pozostałe zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy spośród wskazanych przepisów ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że, przepis ten, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA).

Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, po pierwsze, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i po drugie, gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy, sąd I instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39. Zob. też wyrok NSA z 19 lutego.2015 r., sygn.akt II GSK 2294/13, wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I FSK 103/14, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nie zaistniał którykolwiek ze wskazanych przypadków. Pomimo wadliwości jaką dotknięte jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, czego efektem jest uznanie pierwszej podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną, pisemne motywy wyroku z 12 grudnia 2014 r. są kompletne w tym sensie, że zawierają one spójny wywód prawny na temat istotnych zagadnień niezbędnych dla dokonania kontroli legalności postanowienia z [...] marca 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie z [...] marca 2014 r. Rozstrzygnięcie to nie mogło pozostać w obrocie prawnym, ponieważ jak zostało to zauważone powyżej, utrzymywało ono w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2011 r., które zostało uchylone postanowieniem z [...] czerwca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.