Uzasadnienie
II OSK 92/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r.(II SA/Kr 2552/03)po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Jabłonce z dnia 4 czerwca 2001 r.Nr XXXI/180/2001 w przedmiocie powołania Sekretarza Gminy – stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że do czasu uprawomocnienia się wyroku powyższa uchwała nie może być wykonywana.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wskazaną uchwałą z dnia 4 czerwca 2001 r. Rada Gminy w Jabłonce powołała Sekretarza Gminy, na podstawie art.18 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.).Jak wynika z pkt 5 protokołu sesji głosowanie nad wnioskiem o wybór Sekretarza Gminy miało charakter tajny.
Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Małopolski żądając stwierdzenia jej niezgodności z prawem i podnosząc, że przy jej podejmowaniu naruszono przepis art.14 u.s.g. bo ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje dla głosowania nad powołaniem Sekretarza innego trybu niż wynikający z powołanego przepisu, wprowadzającego jako zasadę głosowanie jawne.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jabłonka przyznał,że uchwała o wyborze Sekretarza zapadła w głosowaniu tajnym, ale nie są mu znane przyczyny dla których Rada postanowiła o przeprowadzeniu głosowania w takiej formie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, za niesporne uznał to, że od dnia 30 maja 2001 r.,gdy wszedł w życie art. 1 pkt 13 lit.a ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym,o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw(Dz.U. Nr 45,poz.497) ustawodawca wyraźnie wprowadził domniemanie jawnego trybu głosowania nad projektami uchwał rady gminy, od którego odstępstwo(na rzecz głosowania tajnego)może wprowadzić wyłącznie ustawa. Modyfikacji w tym zakresie nie może wprowadzić ani statut gminy, ani tym bardziej – uchwała podjęta ad hoc, na użytek konkretnego głosowania.
Z uwagi na upływ roku od podjęcia uchwały Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.)w zw. z art.94 ust.2 zd.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik W. K.W skardze wnosił o zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego w związku z rażącym naruszeniem przepisów postępowania nadzorczego, brak udziału stron w tym postępowaniu a nade wszystko niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy a ewentualnie o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi w związku z jej wniesieniem po upływie terminu do jej wniesienia. Pełnomocnik zarzucił Sądowi wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego: art. 14 i art. 18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 14 ust.1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. oraz rażące naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia: art.141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w kontekście nierozpatrzenia stanowiska wnoszącego kasację;art.152 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia o nie wykonywaniu skarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku i nie określenie zakresu tego niewykonywania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela tezę uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r.(OPS 1/04,ONSA 2005/4/62), iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art.173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.).W rozpoznawanej sprawie zrodziła się, wymagająca rozstrzygnięcia, wątpliwość czy W. K. jako osoba trzecia ma interes prawny w postępowaniu uruchomionym skargą Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Jabłonce i czy może być uznany za stronę postępowania sądowoadministracyjnego, uprawnioną do złożenia skargi kasacyjnej.Przed reformą sądownictwa administracyjnego kwestia niedopuszczalności udziału osób trzecich w postępowaniu sądowym uruchamianym przez organ nadzoru nie budziła wątpliwości. W orzecznictwie i w doktrynie powszechnie uznawano, że stronami postępowania nadzorczego są organ nadzoru i właściwa jednostka samorządu terytorialnego i w postępowaniu sądowym, uruchamianym skargą organu nadzoru (będącą - co do istoty - środkiem nadzoru) mogą uczestniczyć tylko te podmioty.
Wspomniana reforma sprawiła, że problem przystępowania osób trzecich do postępowania sądowego w sprawach uruchamianych skargą wojewody jako organu nadzoru, w trybie określonym w ustawach samorządowych, na uchwałę organu samorządu należy rozstrzygać biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w art. 32 i 33 P.p.s.a. W myśl art. 32 w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, która odpowiada co do istoty stanowisku zajmowanemu w rozważanej kwestii na podstawie poprzednich regulacji procesowych. Jej rozszerzenie znajduje się w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. W myśl paragrafu 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym, czyli w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. W myśl paragrafu 2 udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania (a nie wynik postępowania sądowego)dotyczy jej interesu prawnego.
Wniesienie przez wojewodę jako organ nadzoru skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem administracyjnym, więcej nawet – nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wynika z tego, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny, nie może zostać – ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania na prawach strony. Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego i przystępowanie do postępowania sądowego, uruchomionego przez wojewodę w ramach środków nadzorczych, osób trzecich dlatego tylko, że ktoś uważa, iż zaskarżona przez wojewodę uchwała jest dla niego korzystna i z tego powodu "zwalcza" na tej drodze skargę wojewody, kwestionując jego uprawnienia, nie ma podstawy prawnej. Dla osób trzecich przewidziana jest inna droga ochrony naruszonego uchwałą(zarządzeniem) organu samorządu terytorialnego interesu prawnego – możliwość bezpośredniego zaskarżenia takiego aktu.
Także w sytuacji gdy ktoś, tak jak W.K., powołuje się na interes prawny(bo zaskarżona przez wojewodę uchwała dotyczyła powołania go na stanowisko Sekretarza gminy) brak jest podstaw do przyznania takiej osobie statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony,gdy to postępowanie uruchomiła skarga wojewody. Ochrona tego interesu może nastąpić przed sądem powszechnym (tę drogę skarżący wykorzystał, co wynika z jego wypowiedzi na rozprawie).Droga sądowoadministracyjna jest w tym przypadku wyłączona, bo w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) można zaskarżyć uchwałę a we wskazanych przypadkach chodzi o to, że ktoś kwestionuje działania nadzorcze wojewody i domaga się oddalenia skargi, której wniesienie jest wynikiem wykonywania ustawowo określonych kompetencji nadzorczych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Interes prawny W.K. wyrażał się w utrzymaniu zaskarżonej przez Wojewodę Małopolskiego uchwały i w oddaleniu jego skargi przez sąd administracyjny a nie w jej zaskarżeniu(jest to sytuacja zasadniczo odmienna od przewidzianej w powołanym art. 101 drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą (zarządzeniem) z zakresu administracji publicznej).
Powyższa wykładnia prowadzi do wniosku że W. K. nie miał w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie uruchomionej skargą Wojewody Małopolskiego statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Tym samym nie mając w tym postępowaniu interesu prawnego nie miał w konsekwencji prawa wniesienia skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art.173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.