Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 896/08 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2003 r., znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z. 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm., dalej: "prawo budowlane") zmienionej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718) oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez B. K., [...] Spółka z o.o. w K. polegających na budowie altany parkingowej o powierzchni 9,84 m2 na terenie działki nr [...] obręb [...] K. przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgłoszone jako budowa altany parkingowej o powierzchni 9,84 m2 roboty budowlane mają w rzeczywistości polegać na budowie obiektu budowlanego o funkcji użytkowej, stanowiącego również miejsce pracy, trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającego fundamenty i dach.
Takie roboty nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót wymienionych w art. 29 prawa budowlanego, zatem zgodnie z art. 30 ust. 6 prawa budowlanego przed przystąpieniem do ich realizacji inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę.
Z decyzją tą nie zgodził się inwestor [...] Spółka z o.o. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania przez organem I instancji ze względu na rażące naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego przez wydanie decyzji bez zaistnienia żadnej z obligatoryjnych jej przesłanek oraz błędne wskazanie strony postępowania tj. inwestora w zaskarżonej decyzji przez umieszczenie osoby fizycznej obok osoby prawnej. Strona odwołująca wskazała, że jedynymi kryteriami wymienionymi dla budynków gospodarczych, wiat i altan, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest powierzchnia zabudowy nie przekraczająca 10 m2 oraz liczba tych obiektów na każde 1000 m2 powierzchni działki.
W ocenie skarżącego spełnienie przez niego obu kryteriów wynika bezspornie z przedłożonej do zgłoszenia kompletnej dokumentacji. Odwołujący się zwrócił uwagę, że praktycznie każdy budynek gospodarczy pełni funkcję użytkową, stanowi rodzaj miejsca pracy, jest związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada rodzaj fundamentów i dach. Uznanie, że planowany obiekt ma być trwale związany z gruntem i posiadać fundamenty stanowi nadużycie, ponieważ ze zgłoszenia wynika, że altana parkingowa ma lekką drewnianą konstrukcję szkieletową opartą jedynie na szeregu stóp fundamentowych zagłębionych w gruncie do 1 m.
Decyzją z dnia [...] października 2003 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 póz. 414 z późn. zm.), Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że sprzeciw jest zasadny. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożył adwokat M. N. - pełnomocnik inwestora i użytkownika wieczystego nieruchomości. Brak jest więc oświadczenia złożonego przez inwestora zgodnie z zapisem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego.
Ponadto zgłoszony zamiar budowy altany parkingowej wykracza poza wykaz robót zwolnionych na podstawie art. 29 ust. 2 prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego nie jest to budynek gospodarczy, wiata ani altana w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, ani obiekt tymczasowy nie wymagający pozwolenia na budowę art. 29 ust. 1 pkt 12. Poza tym, nie wszystkie tymczasowe obiekty budowlane wymienione w art. 3 pkt 5 prawa budowlanego mogą być zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyła [...] Sp. z o. o. w K., domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego - poprzez przyjęcie, iż w przypadku, gdy w zgłaszanym obiekcie inwestor zamierza stworzyć pomieszczenie służące do wykonywania pracy, powyższy przepis nie znajduje zastosowania i konieczne staje się uzyskanie pozwolenia na budowę; art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 ust. 5 prawa budowlanego - poprzez przyjęcie, iż zgłoszenie inwestora obejmowało swym zakresem tymczasowy obiekt budowlany, szczegółowo określony w tym przepisie; art. 30 ust. 6 i 7 prawa budowlanego - poprzez pominięcie w swojej ocenie wynikających z tego przepisu zasad i wprowadzenie dodatkowej, nieznanej ustawie, przesłanki wniesienia przez organ sprzeciwu (wymieniony przepis nie dopuszcza możliwości zgłoszenia sprzeciwu ze względu na fakt, że w zgłaszanym obiekcie ma być stworzone miejsce pracy); § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy - poprzez jego niezastosowanie.
Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj. art. 6 k.p.a. - poprzez wniesienie przez organ administracyjny sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych będących przedmiotem zgłoszenia, pomimo braku podstawy normatywnej; art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 107 k.p.a. - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach oparł się organ przyjmując, iż w przedmiotowym budynku zostanie stworzone pomieszczenie pracy, szczegółowo określone przepisami prawa pracy, lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, nie przeprowadzenie analizy szeregu przepisów prawa budowlanego oraz przepisów prawa pracy znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie; oraz art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 22 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2870/03, oddalił w/w skargę [...] Sp. z o.o. wskazując, że żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
Następnie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 693/07 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.. W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazano, że naruszony został art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wyrok wydano bowiem w postępowaniu dotkniętym nieważnością, z tego względu, że powiadomiona o terminie rozprawy strona skarżąca nie miała możliwości wzięcia w niej udziału. Jak wynika z dowodu doręczenia zawiadomienia sądowego i treści protokołu z rozprawy, rozprawa rozpoczęła się i zakończyła przed czasem, wskazanym w zawiadomieniu doręczonym stronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA) ponownie rozpoznając sprawę w dniu 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 896/08 orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu wskazano, że skarga nie jest zasadna a zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa. Sąd nie dopatrzył się uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów administracyjnych, zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami procesowymi, zawartymi w k.p.a. a stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie, zaś postępowanie wyjaśniające czyni zadość wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
WSA wskazał dalej, że w przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent Miasta Krakowa wydając decyzję o sprzeciwie, jak i Wojewoda Małopolski utrzymując ją w mocy prawidłowo ustalili, że zgłoszona inwestycja nie mieści się w wyliczeniu z art. 29 prawa budowlanego, w tym nie dotyczy wzniesienia altany, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że powierzchnia zabudowy oraz liczba tych obiektów na każde 1000 m kw. powierzchni działki nie jest jedynym kryterium oceny. Jak stwierdził Sąd, istotnym kryterium jest trwałość związania budynku z gruntem, w szczególności za pomocą fundamentów a jak wynika z dokonanego zgłoszenia planowany obiekt wymaga wykonania wykopu o głębokości do 1 m w gruncie oraz wylania stóp fundamentowych 0,5 m sześciennego betonu.
Podano za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 30 ust. 7 prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy obiekt nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, a organ administracji nakłada obowiązek uzyskania takiego pozwolenia ze względu na określone tym przepisem czynniki. Prawidłowo zastosowany natomiast przez organy administracyjne art. 30 ust. 6 ustawy wyklucza zastosowanie ust. 7 tego przepisu, ponieważ przepisy te wzajemnie się wykluczają. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nie zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego, ponieważ powodem wydania decyzji o sprzeciwie była ocena planowanej konstrukcji obiektu, jako nie mieszczącej się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na trwałość związania budynku z gruntem.
Sąd podał dalej, że nieistotne dla rozstrzygnięcia jest również powoływanie przez stronę skarżącą okoliczności stworzenia w obiekcie miejsca pracy jako przyczyny wniesienia sprzeciwu, ponieważ bez względu na to czemu budynek taki miałby służyć, jego konstrukcja, planowany sposób wykonania i rodzaj użytych materiałów wskazują, że nie mieści się on w katalogu obiektów zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym zarzut niezastosowania § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nie może odnieść skutku, ponieważ przeznaczenie budynku nie stanowi kryterium oceny. Nie zasługuje w związku z tym także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., w zakresie nieustalenia okoliczności związanych z przeznaczeniem przedmiotowego budynku, ponieważ kwestia ta jest nieistotna w tej sprawie. Dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym projekt dołączony do zgłoszenia, wskazują na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i ustalanie innych okoliczności było zbędne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, działający z pomocą profesjonalnego pełnomocnika [...] Sp. z o.o. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
_ art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 30 maja 2004 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 oraz Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 718) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przepis ten zawiera "kryterium braku trwałości związania budynku z gruntem", podczas gdy "kryterium braku trwałości związania obiektu z gruntem" zawiera wyłącznie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budynku, należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;
_ art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż pojęciu "budynek" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 30 maja 2004 r. należy nadać inne znaczenie, niż zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż pod pojęciem budynku, należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż Sąd I instancji uznał, że kryterium oceny czy projektowany obiekt jest lub nie jest "budynkiem gospodarczym, wiatą lub altaną" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi "trwałość związania budynku z gruntem, w szczególności za pomocą fundamentów", nie wskazując, z jakiego przepisu prawa budowlanego takie kryterium wynika. W ocenie skarżącego definicję "budynku" - bez wyłączenia z niej budynków gospodarczych - zawiera art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, iż pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
W związku z tym należy przyjąć, iż gdyby ustawodawca zakresem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 30 maja 2004 r. zamierzał objąć obiekty, które nie są trwale związane z gruntem oraz nie posiadają fundamentów, nie określiłby ich pojęciem "budynki" zdefiniowanym dokładnie przeciwnie w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Brak uzasadnienia w tym zakresie pozwała jedynie spekulować, iż kryterium to może wynikać z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 31 maja 2004 r. Jak stwierdził, ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004 nr 93, poz. 888) wprowadziła istotne ograniczenie obiektów budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2, tj. wyłącznie do obiektów "wolno stojących". Wychodząc z założenia, iż Sąd to właśnie sformułowanie odczytuje jako "kryterium braku trwałości związania budynku z gruntem", należałoby uznać to za błędne w świetle art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, który "budynek wolno stojący" przeciwstawia budynkom w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, wskazując tym samym na kryterium rozróżnienia.
Autor skargi kasacyjnej wskazał też, że w zaskarżonym wyroku podano, iż "nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nie zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego)", podczas gdy strona skarżąca postawiła zarzut przeciwny do rozważanego przez Sąd I instancji tj. błędne zastosowanie tego właśnie przepisu, który jako jedyny zawiera kryterium braku trwałego związania obiektu z gruntem i z tego względu nie posługuje się pojęciem "budynku". Wskazano przy tym, że zgłoszenie inwestora nigdy swym zakresem nie obejmowało "tymczasowego obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.
wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna opiera się na art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., wskazując jednak w swojej podstawie naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Mimo błędnego powołania podstawy odwołującej się do naruszenia przepisów postępowania, oba wskazane w niej zarzuty, podnoszące naruszenie tych samych przepisów ustawy Prawo budowlane, tyle że w różnej względem siebie relacji merytorycznej, należy jednak rozpatrzyć, bowiem jednoznacznie wskazują na intencje autora skargi kasacyjnej.
Podstawowym argumentem, na którym skarżący kasacyjnie opiera trafność swoich zarzutów jest rola sformułowanego w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pojęcia "budynek" w kontekście wybudowanego obiektu, nazwanego przez inwestora "altaną parkingową", analizowane z punktu widzenia wskazanego w tym przepisie kryterium trwałego związania z gruntem, a także wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadania przezeń fundamentów i dachu.
Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego w ocenie Składu Orzekającego nie jest zasadny. Sąd I instancji trafnie bowiem przyjął, iż decydujące znaczenie dla mieszczenia się planowanego obiektu w ramach tych obiektów, które wymagają pozwolenia na budowę ma nie podana we wniosku nazwa lecz istniejące obiektywnie kryteria pozwalające na taką kwalifikację. W związku z tym nazwanie obiektu altaną (niezależnie od przymiotnika dookreślającego jej przeznaczenie) nie powoduje, że obiekt posiada cechy altany, budowa które na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 2 nie wymagałaby pozwolenia na budowę, niezależnie od spełniania innych wymogów, określonych w tym przepisie. Najważniejszym kryterium jest bowiem trwałość związania obiektu z gruntem oraz inne przesłanki z art. 3 pkt 2 ustawy, a to, w ocenie tak Sądu jak i organów administracji, nie budzi wątpliwości z punktu zakwalifikowania planowanej inwestycji jako budynku.
Strona skarżąca wprawdzie wskazywała w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w skardze do Sądu I instancji na istnienie jedynie szeregu lekkich stóp fundamentowych, niespełniających w jej ocenie cech fundamentu, niemniej z lektury opisu technicznego stanowiącego załącznik do zgłoszenia nie można wywieść wątpliwości co do istnienia fundamentów, ścian oddzielających oraz dachu.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli postępowania i decyzji administracyjnej, wnikliwie analizując ustalone przez organy administracji w ramach stanu faktycznego cechy obiektu. Mimo istotnie nieprawidłowego (co podniesiono w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej) odniesienia kwestii niezakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego, które w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potraktowane zostało jako przedmiot zarzutu skargi (podczas gdy w istocie takiego zarzutu nie było, a skarżący podniósł cechy tego rodzaju obiektów aby wskazać, iż przy nich wymóg trwałego związania z gruntem nie istnieje), w kontekście braku jakiegokolwiek wpływu powyższego błędu na treść rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że nie może ono w żadnym zakresie rzutować na wynik kontroli kasacyjnej. Zarzut błędnego uzasadnienia nie został zresztą podniesiony jako odrębny zarzut skargi kasacyjnej w ramach wskazanego, ale nie rozwiniętego w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Nie został także wykazany potencjalny i istotny wpływ tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia.
Poza powyższym uchybieniem uzasadnienie jest spójne i wskazuje na wszystkie istotne składniki stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości zwłaszcza trafność powiązania cechy obiektu polegającej na trwałości jej powiązania z gruntem oraz pozostałych cech określonych w art. 3 pkt 2 ustawy, z wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę.
W świetle powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.