Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. i innych na uchwałę nr XXXII/2746/2006 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że sprawa dotyczy nieruchomości składającej się z działek gruntu o nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] położonej w dzielnicy Białołęka.
Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętym zaskarżoną uchwałą, część tej nieruchomości została oznaczona symbolem ZL oznaczającym zieleń leśną. Dla części nieruchomości ustanowiony został zakaz zabudowy, z wyłączeniem jedynie zabudowy dla możliwości rozwoju funkcji rekreacyjnej. W ocenie skarżących w wyniku wprowadzonych w studium ustaleń część opisanej nieruchomości stała się bezużyteczna z punktu widzenia przeznaczenia jej pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe, co doprowadziło do spadku jej wartości o około 30%. Skarżący wskazali również, iż powyższy obszar jest objęty przepisami rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, które przewiduje ograniczenia korzystania z tych terenów, jednakże ochrona ta nie prowadzi co najbardziej dotkliwego środka ochrony w postaci wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Dalej zatem idące ograniczenia, zawarte w studium, są zatem nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał merytorycznie skargę, stwierdzając, iż skarżący posiadają tytuł prawny do wyżej opisanej nieruchomości, a zatem legitymują się indywidualnym interesem prawnym. Skarga nie jest jednak zasadna, gdyż art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszcza określenie w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Okoliczność, że przepisy, w oparciu o które utworzono na spornym terenie Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu, nie wprowadzają wprost bezwzględnego zakazu zabudowy na tym terenie, nie może przesądzać o fakcie niezgodności takich ustaleń studium z przepisami prawa.
Sąd pierwszej instancji przypomniał również, iż nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem wchodzą w skład Lasów Legionowskich, dla których obowiązuje "Uproszczony Plan Urządzania Lasu i Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów należących do Gminy Warszawa-Białołęka na okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2011 r." Lasy podlegają ochronie prawnej, a samo zaliczenie danego terenu do lasów ochronnych w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), czyni niedopuszczalnym wznoszenie na nim zabudowań mieszkalnych i usługowych, co wynika z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).
Od powyższego wyroku M. C. i inni złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wyłączenia spod zabudowy nieruchomości stanowiącej własność skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli nadto o zasądzenie od Rady na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego:
- przez błędną wykładnię art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustalenie w przyjętym Studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości jest zgodne z powyższą ustawą;
- przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale istniejących form ochrony przyrody, nieuwzględnienie interesu mieszkańców dzielnicy Białołęka oraz przyjęcie przepisów wprowadzających "niezasadnie rygorystyczną" formę ochrony przyrody jest zgodne z powyższą ustawą;
- przez błędną wykładnię art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, iż rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenie aglomeracji warszawskiej nie stanowi ważnego względu społecznego w rozumieniu powyższego przepisu, i że jest to zgodne z powyższą ustawą.
Pismem z dnia 5 czerwca 2008 r. Rada m.st. Warszawy złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych w niej przepisów art. 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z projektowanym wyłączeniem spod zabudowy spornego obszaru, na którym położona jest działka skarżących. Podzielając w tej mierze argumentację sądu pierwszej instancji, trzeba stanąć na stanowisku, że ustanowienie zakazu zabudowy na określonym obszarze nie jest – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – ustaleniem nazbyt szczegółowym. To prawda, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie dawał w orzecznictwie wyraz temu, że ustalenia studium, jako aktu polityki przestrzennej gminy, nie mogą być nadmiernie szczegółowe, wykluczając możliwość ich konkretyzacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie odnosiło się to do wyłączania określonych terenów spod zabudowy. W tym przypadku ustalenia studium i planu miejscowego mogą być zbliżone jeżeli chodzi o ich stopień konkretyzacji. Również fakt położenia przedmiotowej nieruchomości na obszarze chronionego krajobrazu i wynikające stąd zakazy nie uniemożliwiają gminie wprowadzania na tym obszarze kolejnych własnych zakazów, o ile mieszczą się w jej uprawnieniach, określonych art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym i o ile oczywiście gmina władztwa tego nie nadużywa, co w niniejszej sprawie nie było przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Również trzeci i ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą interpretację nie może odnieść zamierzonego skutku bowiem sąd pierwszej instancji zasadnie wyszedł z założenia, że przewidziana w tym przepisie możliwość przeznaczenia lasów ochronnych na inne cele, nie oznacza obowiązku czynienia tego w aktach planistycznych gminy i pozostaje w sferze rozstrzygnięć gminy, a jeżeli tak to nie można skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej wykładni tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.