Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., VII SA/Wa 803/20, oddalił skargę J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 3 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 18 października 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 18 sierpnia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej PINB) z 1 sierpnia 2014 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku usługowego pod wynajem pokoi położonego na działce nr [...] obr. [...] w Z., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu żądania skarżący wskazał na pominięcie w postępowaniu jego pełnomocnika.
Postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. GINB na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 18 sierpnia 2015 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z 3 grudnia 2019 r.
Skargę na to postanowienie złożył J. G. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.
Sąd stwierdził, że prawidłowo GINB uznał, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że decyzja kwestionowana przez skarżącego (tj. decyzja WINB z 18 sierpnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z 1 sierpnia 2014 r.), została poddana kontroli sądowoadministracyjnej (zakończonej prawomocnym wyrokiem), a ta nie ujawniła żadnych jej wad, w tym kwalifikowanych. WSA wskazał, że wyrokiem z 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1312/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. oddalił skargę wniesioną przez ww. na decyzję WINB z 18 sierpnia 2015 r. GINB właściwie przyjął, że uprzednia kontrola sądowa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności może stanowić przeszkodę we wszczęciu postępowania i w efekcie uzasadniać zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszej sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z 18 sierpnia 2015 r. wskazuje na takie okoliczności, które nie były znane Sądowi badającemu ten akt. Przy czym w takiej analizie nie chodzi o stwierdzenie jakiejkolwiek okoliczności pozostającej poza wiedzą sądu rozpoznającego skargę, ale o tego rodzaju nieznanej sądowi, która może mieć znaczenie prawne i może stanowić o kwalifikowanej wadzie kwestionowanego orzeczenia. Taka też analiza (w zakresie możliwym, wobec niesporządzenia przez Sąd uzasadnienia do wyroku) w niniejszej sprawie miała miejsce; niemniej – jak wskazał GINB – nie wykazała, aby w podaniu o stwierdzenie nieważności skarżący wskazał tego rodzaju okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza kontrolą sądową, a jednocześnie miałyby znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji. W tej też materii Sąd podzielił stanowisko organu i dostrzegł, że wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżący podniósł, że sprawa dotycząca nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na działce nr [...] obr. [...] w Z. była dwukrotnie rozstrzygana przez organy administracji publicznej, albowiem decyzje wydane w tej sprawie w 2005 r. zostały uchylone wyrokiem Sądu z 25 lutego 2005 r., II SA/Kr 100/09.
Wcześniej, bo w dniu 25 stycznia 2005 r., skarżący złożył pełnomocnictwo dla A. A. "do reprezentowania jego przed organami nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego, sądem administracyjnym w sprawie robót budowlanych związanych z wykonywaniem budynku murowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z.". Wskazany pełnomocnik nie został uwzględniony na dalszym etapie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, mające w ocenie skarżącego prowadzić do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, prawidłowo GINB przyjął, że nie stanowią one takich, które mogłyby znaleźć się poza zakresem dokonanej kontroli sądowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, mimo że skarżący kasacyjnie wykazał, że organ administracji budowlanej nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, co skutkowało podjętą decyzją;
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, mimo że skarżący kasacyjnie wykazał, że organ administracji budowlanej odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 18 sierpnia 2015 r. wydał go przedwcześnie z uwagi na ujawnione podstawy godzące w zasady państwa prawa;
- - art 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GINB w sytuacji, gdy skarga była zasadna z uwagi na naruszenie przez wskazany organ przepisu art. 61a § 1 k.p.a., przez jego niewłaściwą interpretację skutkującą bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji MWINB z dnia 18 sierpnia 2015 r., co doprowadziło do naruszenia podstawowych gwarancji procesowych strony, tj. art. 7 oraz art. 8 k.p.a.;
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, mimo że skarżący kasacyjnie wykazał przesłanki umożliwiające podjęcie postępowania administracyjnego i w jego toku dokonanie niezbędnej analizy wydanych decyzji;
- - art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska strony postępowania, tj. J. G., które wyraził na piśmie, zarówno przed organami administracyjnymi, jak i przed WSA w Warszawie, co zostało jednak pominięte i doprowadziło do braku szerszej kontroli w tym zakresie;
- - art. 113 § 1 p.p.s.a. polegające na zamknięciu rozprawy pomimo, iż nie można było uznać sprawy w danym stanie za dostatecznie wyjaśnioną;
- - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez Sąd; iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca uchybienie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie w świetle naruszeń przepisów prawa na etapie postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska GINB zawartego w zaskarżonym postanowieniu i zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że uprzednia kontrola sądowa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi przeszkodę we wszczęciu postępowania i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.
Rozważając powyższą kwestię wskazać należy, że decyzją z dnia 10 stycznia 2005 r. PINB wydał nakaz rozbiórki. W dniu 28 lutego 2005 r. WINB utrzymał tę decyzję w mocy.
W dniu 25 stycznia 2005 r. skarżący złożył pełnomocnictwo dla A. A. "do reprezentowania jego przed organami nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego, sądem administracyjnym w sprawie robót budowlanych związanych z wykonywaniem budynku murowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z.".
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r., II SA/Kr 100/09, WSA uchylił ww. decyzje PINB z dnia 10 stycznia 2005 r. i WINB z dnia 28 lutego 2005 r.
Prowadząc postępowanie po tym wyroku i podejmując rozstrzygnięcia w sprawie PINB i WINB zawiadamiają i doręczają pisma skarżącemu osobiście, a nie A. A. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2014 r. PINB nakazuje rozbiórkę, a decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. WINB utrzymuje tę decyzję organu I instancji w mocy.
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1312/15, WSA oddalił skargę na decyzję WINB z 18 sierpnia 2015 r. Wyrok ten nie ma uzasadnienia.
Pismem z 18 października 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z 18 sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z 1 sierpnia 2014 r., powołując się na pominięcie w postępowaniu jego pełnomocnika.
Powyższa chronologia prowadzenia postępowania, podejmowanych w nim czynności i wydawanych rozstrzygnięć jednoznacznie wskazuje, że okoliczności, mające w ocenie skarżącego prowadzić do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, nie stanowią takich, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej dokonanej wyrokiem WSA z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1312/15.
Mając na uwadze, że pomiędzy ustanowieniem pełnomocnictwa dla A. A. a wydaniem przez WINB decyzji z dnia 18 sierpnia 2015 r. upłynął okres ponad 10 lat, a postępowanie poprzedzające wydanie przez PINB decyzji z dnia 1 sierpnia 2014 r. trwało przez kilka lat, to pomimo braku uzasadnienia wyroku WSA z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1312/15, nie budzi wątpliwości, że okoliczność ta podlegała ocenie Sądu wydającego powyższy wyrok. Zauważyć wypada, że powyższe pełnomocnictwo zostało udzielone jeszcze przed wydaniem przez WSA wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., II SA/Kr 100/09, a nawet przed wydaniem decyzji WINB z dnia 28 lutego 2005 r., wyeliminowanej z obrotu prawnego tymże wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r. Nie była to więc okoliczność nowa, o której nie byłoby wiadomo w chwili podejmowania decyzji z dnia 18 sierpnia 2015 r. i wydawania wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1312/15.
Zauważyć też trzeba, że skarżący kasacyjnie aktywnie uczestnicząc wówczas w postępowaniu, odbierając zapadające w nim rozstrzygnięcia i wnosząc od nich środki zaskarżenia (odwołanie od decyzji PINB z dnia 1 sierpnia 2014 r. oraz skargę na decyzję WINB z dnia 18 sierpnia 2015 r.), nie kwestionował prawidłowości tego postępowania i dokonywanych wtedy doręczeń. Nie złożył też skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 13 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1312/15, a nawet nie wniósł o jego uzasadnienie. W tej sytuacji brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania stanowiska GINB zawartego w zaskarżonym postanowieniu i zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że uprzednia kontrola sądowa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi przeszkodę we wszczęciu postępowania i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.