Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 957/19, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na ww. uchwalę Rady Gminy w [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj.: § 21 ust. 1 pkt 2 oraz w § 21 ust. 1 pkt 4. Skarżący zarzucił wydanie kwestionowanych przepisów z istotnym naruszeniem prawa, obrazę przepisów prawa materialnego, a to:
- 1. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r, poz. 1454) – dalej: "u.c.p.g.", poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia nakładając, w § 21 ust. 1 pkt 2, na właścicieli psów bezwzględnego obowiązku zakładania psu obroży oraz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu;
- 2. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 21 ust. 1 pkt 4 uchwały nakazu nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że uchwała, w zaskarżonym zakresie, nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W ocenie tego Sądu zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt, lecz określa, osobom utrzymującym zwierzęta domowe, pewne nakazy (obowiązki) określonego postępowania. Sąd meriti podniósł, że normą art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jak również aby nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji powinno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nałożenie zatem, na osoby posiadające/utrzymujące zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywającym w tych miejscach, zasady tej, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie narusza.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w obroży, na smyczy lub w kagańcu, zaś psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co więcej - służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem przepis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna, czy kontrola gestem. Sąd meriti uznał, że omawiany obowiązek nie godzi w zasadę humanitaryzmu.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego redakcja zaskarżonego przepisu prawa miejscowego nie jest nieprecyzyjna, gdyż pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Obejmuje grupę psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takie wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania. Obowiązki wynikające z § 21 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu, w niczym nie naruszają też wolności człowieka. Nakładają jedynie na właściciela psa obowiązki związane z jego przebywaniem w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób. Przepis ten nie wprowadza zakazu, a jedynie ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka.
Zdaniem Sądu meriti wyprowadzanie psów na smyczy lub/i w kagańcu nie narusza też postanowień art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) – dalej: "u.o.z." Zarówno smycz, jak i kaganiec, nie zalicza się do uwięzi. Wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy, nie przysparza mu cierpienia, nie uszkadza mu ciała. Sam fakt założenia kagańca i smyczy nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem.
Drugi z zaskarżonych przepisów, zawierający nakaz niewprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy – także nie budzi zastrzeżeń Sądu Wojewódzkiego, albowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością, dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia § 21 ust. 1 pkt 4 Regulaminu nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż np. place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami.
Z powyższych powodów orzeczono, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, tj.:
- - art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 40 ust 1 i art. 91 ust 1 u.s.g. i art. 4 ust 1 i 2 u.c.p.g., art. 4 pkt 2 i art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2 pkt 14 u.o.z. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom, w kategorycznym unormowaniu § 21 ust 1 pkt 2 załącznika do uchwały nakładającym na właścicieli psów bezwzględnego obowiązku nakładania psu obroży oraz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, pominęła skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego zakazu, nie przewidującego żadnych wyjątków w nakazie prowadzenia psów na uwięzi lub w kagańcu, takich jak wiek, choroba, inne cechy osobnicze, w stanach faktycznych zawartych w normie a psów rasy uznawanej za agresywne - w kagańcu i na smyczy - prowadząc do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt, a także z naruszeniem zasady proporcjonalności;
- - art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust 1 i art. 91 ust 1 u.s.g. i art. 4 ust 1 i 2 u.c.p.g., § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie w § 21 ust 1 pkt 4 załącznika do uchwały nakazu nie wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, stanowiąc nieadekwatny środek w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności i z naruszeniem upoważnienia ustawowego do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, ani nie zagrażał przebywającym tam osobom.
- 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, co czyni skargę prokuratora uzasadnioną, a w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. uchwała powinna być unieważniona w zaskarżonej części.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie na podstawie z 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane powyżej zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego zakładania psów obroży oraz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach u.o.z. Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Podzielić należy stanowisko wyrażone w ww. wyroku, a nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu.
Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym chorób) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych.
Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że postanowienia zawarte w § 21 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, zgodnie z którymi: "nie należy wprowadzać zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy." W orzecznictwie przyjęto, że wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci stanowi naruszenie kompetencji przyznanej radzie przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.. Dlatego należy uznać, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie.
Z przeprowadzonych powyżej rozważań wynika, że Sąd Wojewódzki uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił, we wskazanym zakresie, skargę. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 1 pkt 4 Regulaminu będącego jej załącznikiem.