Uzasadnienie
II OSK 929/08 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt VII 1535/07 po rozpoznaniu skargi H. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane po stwierdzeniu samowolnej rozbudowy budynku - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wprawdzie niespornie inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, jednakże wykonał obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z tym uzasadnione było zatwierdzenie przedłożonego przez niego projektu budowlanego.
Organ wojewódzki po rozpoznaniu odwołania skarżącej uznał je za niezasadne, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji jak też przyjął, że inwestor w terminie wykonał nałożone przez organ obowiązki postanowieniem PINB z dnia [...] listopada 2006 r. skoro zostało ono doręczone stronie w dniu 5 grudnia 2006 r, zaś wymagane dokumenty strona przedłożyła w dniu 15 stycznia, 2007 r., a termin do dokonania tej czynności upływał w dniu 19 stycznia 2007 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła H. S. podnosząc, że organ naruszył przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz ust. 2 zatwierdzając projekt budowlany pomimo sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi z naruszeniem interesów sąsiadów. Projekt budowlany nie zawierał ponadto wymaganych opinii i sprawdzeń a inwestor nie przedłożył prawnie skutecznego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona nie została też powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i wysłuchania jej stanowiska. Nie ustosunkowano się również do jej zarzutów skierowanych do organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zastosowany w sprawie art. 49 Prawa budowlanego służący zalegalizowaniu wykonanej rozbudowy wymaga spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2-5, przy czym decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest wydawana w sytuacji, gdy prace budowlane związane z budową zostały zakończone /art. 49 ust. 3/. Warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest spełnienie trzech przesłanek wymienionych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś organ sprawdza spełnienie tych przesłanek /zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych /. Organy obu instancji uznały, że warunki te są spełnione, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż przedłożona przez inwestora inwentaryzacja pochodzi z grudnia 2001 r. a zatem sporządzono ją na długo przed wezwaniem inwestora do przedłożenia projektu budowlanego, co uzasadnia wątpliwość w kwestii jej prawidłowości i zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.
U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1113/. Przede wszystkim jednak według Sądu procedura legalizacyjna nie została przeprowadzona prawidłowo z tej przyczyny, iż organy bezzasadnie uznały, że w sprawie nie miał zastosowania art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczący obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Sąd odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 stwierdzając, iż wynika z niego to, że inwestorzy, którzy wybudowali bez wymaganego pozwolenia obiekt, zaś od daty wybudowania do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718/ upłynęło pięć lat, mogą zalegalizować budowę bez ponoszenia opłaty legalizacyjnej, natomiast inwestor w niniejszej sprawie rozpoczął samowolnie budowę w roku 2000, do dnia wejścia w życie powyższej noweli, to jest do dnia 11 lipca 2003 r. nie upłynął okres 5 lat, a więc nie można rozstrzygnięcia oprzeć na powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W związku z tym postępowanie powinno zostać powtórzone w trybie art. 49 Prawa budowlanego, przy czym organ powinien zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, a po stwierdzeniu braku nieprawidłowości w przedłożonych przez inwestora dokumentach, ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. Spełnienie tych wymagań umożliwi wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu, po czym inwestor będzie zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy stan faktyczny sprawy uprawniał organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy, oraz naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, w szczególności art. 145 (1 ppsa wobec nie uwzględnienia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego /art. 48 i 49 Prawa budowlanego/ a także przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 80 i 107 (3 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w sprawie nie jest prawidłowe, bowiem okoliczności sprawy nie uzasadniają podjęcia decyzji na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem złożonym w dniu 14 grudnia 1999 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania w segmencie przy ul. [...] robót budowlanych, które w jego ocenie nie wymagały pozwolenia na budowę /m.in. ocieplenie tarasu, wymiana schodów, zmiana ścianek działowych, ocieplenie podłogi w piwnicy. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o wskazane dokumenty, zaś inwestor nałożony na niego obowiązek wykonał. Bezzasadnie w związku z tym przyjęto, że inwestor w warunkach samowoli budowlanej dokonał zmiany wymiarów tarasu, zwiększenia wysokości piwnicy, schody z tarasu na poziom terenu i poziomu terenu do piwnicy, bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności wykonania robót oraz konfrontacji z treścią dokonanego zgłoszenia.
Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej potwierdza wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04 /ONSA 2004 nr 1, poz. 26/, w którym stwierdza się, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, ze roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W określonych warunkach organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła H. S. reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucając nieprawidłowe sformułowanie tej skargi oraz jej merytoryczną niezasadność.
Obecny na rozprawie inwestor wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, zaś uczestnik postępowania /syn inwestora/ dodatkowo wyjaśnił, że rozpoczęto roboty budowlane na podstawie zgłoszenia budowy, zaś następnie za akceptacją organu dokonywano zmian w zakresie prowadzenia tych robót. Pełnomocnik skarżącej natomiast podtrzymał zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioski dot. oddalenia tej skargi i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Rację ma wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną, iż nie została ona prawidłowo sformułowana.
W podstawach skargi kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy stan faktyczny sprawy uprawniał organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 51 tej ustawy, nie wskazując, który z przepisów art. 49 i 51 został w ocenie strony w niniejszej sprawie naruszony. Już tylko ta okoliczność może stanowić podstawę oddalenia skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 (1 ppsa jest związany granicami skargi kasacyjnej z wyjątkiem zaistnienia przesłanki nieważności postępowania /art. 183 (2 ppsa/, zaś wystąpienia okoliczności mogących być zakwalifikowane jako nieważność postępowania nie sposób się dopatrzyć.
Skarga kasacyjna zawiera też zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, "w szczególności art. 145 (1 ppsa" wobec nie uwzględnienia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego /art. 48 i 49 Prawa budowlanego/ a także przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 80 i 107 (3 kpa, przy czym również i ta podstawa nie może być uznana za prawidłowo sformułowaną. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej wymaga precyzyjnego określenia jej podstaw, a więc dokładnego wskazania konkretnego przepisu prawa, w tym wypadku prawa procesowego mającego zastosowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, który w sprawie według strony został naruszony, nie można zatem jako podstawy skargi kasacyjnej podawać, iż "w szczególności" został naruszony przepis, jak w nin. sprawie - art. 145 (1 ppsa. Poza tym art. 145 (1 zawiera kilka przepisów i to nie do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dokonanie wyboru, który z nich strona uznaje za naruszony.
Podobnie jak w podstawie skargi kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego i w omawianej podstawie - dotyczącej naruszenia prawa procesowego, zawarte jest odniesienie do przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego, pomimo, że zawierają one szereg przepisów.
Niezależnie od powyższego na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału a w tym treści skargi kasacyjnej oraz wypowiedzi stron na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należało dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok w zakresie uchylenia decyzji organów obu instancji, jako przedwczesnych, jest prawidłowy. Nie jest sporne w sprawie, iż inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, którego treść nie jest jasna co do tego, jakie w istocie roboty budowlane zamierza inwestor wykonać, zaś następnie zakres robót był modyfikowany. Ten stan rzeczy zapewne miał na uwadze Sąd pierwszej instancji podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroki, iż inwentaryzacja stanowiąca m. in. podstawę wydania zaskarżonej decyzji pochodzi ze zbyt odległego okresu, jak też uznając za niezbędne wnikliwe wyjaśnienie i odniesienie się w postępowaniu administracyjnym do konkretnych okoliczności wykonywania przez inwestora poszczególnych robót budowlanych, w tym również w związku z przedłożoną przez inwestora inwentaryzacją pochodzącą z 2001 r., w której osoba ją sporządzająca, jako legitymująca się wymaganymi uprawnieniami, nie odniosła się do przyznanej przez strony okoliczności budowy "etapami", jak też nie porównała robót wykonanych w kolejnych okresach np. ze zgłoszeniem budowy, które jak to wyżej wskazano, jest mało precyzyjne.
Całokształt okoliczności, również tych, które w sprawie są niesporne, mógłby być oceniany w aspekcie dążenia przez inwestora do nadużycia prawa, co ma istotne znaczenie dla oceny, czy wystąpiła samowola budowlana a w konsekwencji zastosowania prawidłowej podstawy wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej słusznie wskazuje się, że porównanie zrealizowanych robót budowlanych ze zgłoszonymi organowi powinno być dokonane, jednakże błędnie strona przyjmuje, że należy to do obowiązków Sądu, podczas gdy jest to obowiązkiem organów administracji publicznej rozstrzygających sprawę administracyjną.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.