Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 929/20

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 737/19, uwzględnił skargę J. B., M. B., Joanny B. i M. B. (dalej skarżący) i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie zezwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków - [...] nr rej. [...] z [...] maja 1975 r., położonego przy ul. [...] w [...] dz. nr ewid. [...] obręb [...].

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] marca 2011 r. uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania rejonu [...], między innymi pod warunkiem naniesienia na rysunek granicy wpisu do rejestru zabytków "otoczenia elementów [...]", zgodnie z załącznikiem do decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. Przebieg tej granicy nie został naniesiony na uchwalonym planie, a granica strefy [...] nie odpowiada zasięgowi wpisanej do rejestru zabytków [...].

W konsekwencji proponowany przez stronę skarżącą podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej m.st. Warszawy nr XXXIX/1011/2012 z 5 lipca 2012 r. Część działki nr ewid. [...] od ul. [...] znajduje się - na terenie wyznaczonej strefy [...] - drogi i ulice publiczne (zbiorcza). Linia wnioskowanego podziału odpowiada przebiegowi granicy między strefą [...] ul. [...] - [...] a strefą [...] na działce nr ew. [...].

W takiej sytuacji organ winien dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco uzasadnić dlaczego nie zezwolił skarżącym na podział zabytku nieruchomego. W ocenie Sądu organ nie podjął takich działań. Jeżeli, zdaniem organu, mimo tych faktów oddzielenie geodezyjne tego fragmentu działki zaburzy integralność zespołu to organ winien to szczegółowo wyjaśnić i przytoczyć przemawiające za tym argumenty, tak aby możliwa była ocena prawidłowości jego stanowiska. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja argumentów takich nie zawiera. Rozstrzygnięcie organu o odmowie udzielenia zezwolenia na podział zabytku nieruchomego jest zatem co najmniej przedwczesne.

1. 2. Uczestnik postępowania - [...], wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej Ppsa) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej Kpa) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji;
3. 2) art. 141 § 4 zd. pierwsze Ppsa. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji;
4. 3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej uoz) poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nie oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej uwzględnienie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4 Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. 5. W trakcie postępowania kasacyjnego strony ponownie potwierdziły swoje stanowiska w sprawie (pisma z [...] sierpnia 2020 r. oraz z [...] grudnia 2020 r.), natomiast [...] przedstawiło odpis nieprawomocnej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2020 r. nr [...].
2. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 6.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4. 6.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, zaś przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było zdaniem NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.
5. 6.3. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że decyzja w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na podział zabytku jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem wydanie decyzji o odmowie podziału nie narusza ze swej istoty art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz, które dają możliwość wydania decyzji zarówno odmownej, jak i pozytywnej. Jednakże decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna zawierać takie uzasadnienia aby nie było wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2964/20). W takiej sytuacji organ wydając decyzję powinien, po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela z potrzebami ochrony interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3087/17), realizując obowiązek wynikający z art. 7 Kpa.

6.4 W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, nie została wyjaśniona kluczowa rzecz, a mianowicie w jaki sposób geodezyjny podział realizujący wprost postanowienia planu miejscowego, polegający na oddzieleniu terenu przeznaczonego pod drogę publiczną ([...]) od terenu [...] na działce nr [...], doprowadzi do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno- przestrzennej oraz zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Skoro fragment przedmiotowej nieruchomości, zresztą niewielki, został w planie miejscowym przeznaczony pod drogę publiczną, to ta norma planu miejscowego automatycznie zakłada taki podział funkcjonalny.

Skarżący jako użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości nie mają w istocie uprawnień do zrealizowania drogi publicznej i zagospodarowywania terenu przeznaczonego w planie na ten cel. Bez wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz.

1. 6.5. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, jak i art. 151 Ppsa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz. W przedmiotowej sprawie decyzja odmowna została wydana w całkowitym oderwaniu od zasad uznania administracyjnego i ma znamiona dowolności. Dlatego, jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, konieczne stało się jej uchylenie.

1. 6.6. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego aktu i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa.

1. 6.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.