Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. (dalej również jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że odwołanie z dnia [...] października 2016 r. wpłynęło do organu najpóźniej w dniu [...] października 2016 r. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Skarżący podniósł, że sprawie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, datujące się od co najmniej [...] listopada 2016 r., zatem do czasu wniesienia skargi termin do załatwienia sprawy został przekroczony czterokrotnie. Podniósł także, że w rozpatrywanej sprawie, mimo złożenia przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w bezczynności nie rozpatrując tego wezwania.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o stwierdzenie, że prowadzone w sprawie postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Organ podniósł, że przyczyną przedłużenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie był znaczny, wręcz lawinowy wzrost spraw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W opinii Sądu, okoliczności sprawy wskazują, że organ pozostawał w bezczynności, polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie w postępowaniu odwoławczym, gdyż nie wydał decyzji w miesięcznym terminie, ani nie podjął czynności, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Decyzję kończącą postępowanie wydał w dniu [...] marca 2017 r. (po wpłynięciu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] marca 2017 r. oraz po wpłynięciu skargi na bezczynność w dniu [...] marca 2017 r.). W ocenie Sądu opisane postępowanie organu należało zakwalifikować jako bezczynność.
Jednocześnie Sąd wskazał, że przedmiotem skargi skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wyraźnie uczynił przewlekłość postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, "przewlekłość postępowania" rozumiana jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, opieszały, nieskuteczny, chrakteryzujący się podejmowaniem czynności w dużych odstępach czasu, brakiem ich koncentracji bądź wykonywaniu czynności pozornych – mimo formalnego niepozostawania w bezczynności – w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca.
Sąd zaznaczył, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania jako odrębne instytucje prawa procesowego. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie można przekwalifikować przedmiotowej skargi i rozpoznać jej jako skargi na bezczynność organu. W opinii składu orzekającego, przekwalifikowanie przez sąd przedmiotu sprawy, wbrew formalnemu wskazaniu przez skarżącego przedmiotu skargi, byłoby możliwe w sytuacji, gdyby analiza treści skargi wskazywała, że w istocie intencją strony było zaskarżenie bezczynności organu. Może to dotyczyć sytuacji, gdy z treści skargi wynika np. że skarżący nie rozróżnia tych instytucji, pojęcie przewlekłości i bezczynności stosuje zamiennie itp. W rozpatrywanej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodziła, bowiem skarżący w sposób świadomy uczynił przedmiotem swej skargi przewlekłość postępowania. Tymczasem o ile bezczynność miała miejsce w tej sprawie, choć na datę orzekania ustała – o tyle przewlekłości Sąd nie stwierdził.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 6 września 2017 r. zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej w wyniku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny, iż w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania, a wyłącznie bezczynność, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do braku stwierdzenia przewlekłości postępowania, a także do zaniechania zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku zaistnienia przewlekłości postępowania i w konsekwencji oddalenia skargi jako bezzasadnej;
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przez stronę w postępowaniu sądowym istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów oraz brak dostrzeżenia w postępowaniu, którego dotyczy skarga popełnionych uchybień dotyczących terminowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a przy tym tak oczywistych, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku i oddalić skargi;
- 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 35 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż w sprawie nie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania jako kwalifikowany rodzaj bezczynność organu, polegający na prowadzeniu postępowania odwoławczego dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;
- 4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację powyższego przepisu w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, polegającej na przyjęciu, iż w przypadku braku wydania decyzji przez organ odwoławczy w terminie miesiąca, nie zachodzi przewlekłość a bezczynność postępowania, co w efekcie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,
- 5. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, iż brak jakichkolwiek czynności organu odwoławczego nie kwalifikuje się jako przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a także brak oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,
- 6. art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego i błędnej interpretacji przepisów postępowania administracyjnego w sprawie, polegających na niedostrzeżeniu przewlekłości postępowania, zaniechaniu jej oceny w zakresie rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji spowodowało niezasądzenie na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania jako odrębne instytucje prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny wskazał, że przedmiotem jego skargi jest przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Skargę sporządził profesjonalny pełnomocnik będący radcą prawnym, który wskazał, że skarżący wnosi skargę na przewlekłość postępowania i wnosi o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz wniósł o przyznanie z tego tytułu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu. W uzasadnieniu skargi opisał zarówno instytucję bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, wskazując na ich różnice i podkreślając ich samoistne, odrębne charaktery. Słusznie zatem w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że nie można przekwalifikować przedmiotowej skargi i rozpoznać ją jako skargę na bezczynność organu.
Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli administracji publicznej i słusznie ocenił, że w sprawie tej nie zachodziła przewlekłość postępowania, a wyłącznie bezczynność, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi jako bezzasadnej.
Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia.
Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 35 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji bowiem – uwzględniając wyraźne i jednoznaczne żądanie skargi – trafnie w realiach niniejszej sprawy ją oddalił. Dokonał przy tym prawidłowej oceny stanu faktycznego i właściwie zinterpretował stosowane przepisy. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie wyjaśnił podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku oddalającego skargę na przewlekłość postępowania organu odwoławczego. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługiwał ponadto na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem skargi była wyraźnie określona przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, a nie jego bezczynność, to – jak już wyżej zaznaczono – Sąd nie mógł przekwalifikować przedmiotowej skargi i rozpoznać ją jako skargę na bezczynność organu.
Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.