Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 930/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/19, po rozpoznaniu skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2019 r., znak: DOA.7110.211.2017.DKA, DOA/ORZ/7110/466/15/19, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

2. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 12 lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. R., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/15, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2015 r., nr 44/O/2015, wydaną w oparciu o art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r., nr 19/2009, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

GINB wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja (w celu poprawy walorów architektonicznych oraz stanu technicznego budynku, a także poprawy warunków sanitarnych wokół zabytkowego pałacu wraz z parkiem) obejmuje zmianę konstrukcji dachu oraz zmianę pokrycia dachowego na istniejącym budynku obory wraz z zadaszeniem wybiegu (wybetonowanego i ogrodzonego) dla krów (wiaty). Od strony parku zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej o szerokości 5,7 m. Projektuje się również zieleń wysoką i niską w trzech skupiskach wokół budynku obory. Likwiduje się istniejącą rampę na składowanie obornika, która znajduje się w północno-zachodnim narożniku budynku, na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] (Projekt budowlany - s. 3 i 3a). Przywołując treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej: Pr.bud.) organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ew. [...]). Tym samym nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. Powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. GINB wskazał, że działka na której zlokalizowano sporne przedsięwzięcie objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zgodnie z którym inwestycyjna działka położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MN/RU - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i urządzeń obsługi gospodarki rolnej (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały). Zgodnie z § 42 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej uchwały na terenie (MN/RU) zespołu dworsko-parkowego, gospodarstwa rolnego i ujęcia wody ustala się adaptację, modernizację, rozbudowę i wymianę istniejących obiektów kubaturowych oraz realizację nowych pod warunkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast § 42 ust. 2 pkt 2 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie (MN/RU) zespołu dworsko-parkowego ustala się strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. GINB wyjaśnił, iż z uwagi na brak w wyżej wskazanej uchwale, definicji "uciążliwej działalności inwestycyjnej" nie ma podstaw do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie - zmiana konstrukcji dachu i zmiana pokrycia dachowego na istniejącym budynku obory wraz z zadaszeniem wybetonowanego i ogrodzonego wybiegu dla krów (wiaty) oraz likwidacja istniejącej rampy do składowanie obornika - naruszałoby ustalenia uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a tym bardziej, że ewentualne naruszenie miałoby charakter rażący, a tylko takie może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Dodał przy tym, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Z powyższego wynika, że na spornej działce jest możliwa lokalizacja kwestionowanej inwestycji. Jednocześnie z uwagi na usytuowanie spornej inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia 31 grudnia 2008 r., nr 295/08, uzgodnił pozytywnie omawianą inwestycję oraz jej lokalizację. GINB wyjaśnił, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15), iż sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Zgodnie z dyspozycją § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko do których zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia, natomiast zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko do których zalicza się chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43: a) w granicach administracyjnych miast - w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), b) na pozostałych obszarach - w liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). W ocenie GINB sporna inwestycja nie zalicza się do ww. przedsięwzięć. Akta sprawy nie wykazały również, aby sporne przedsięwzięcie powodowało uciążliwości w emisji substancji i energii. Ponadto, GINB stwierdził, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/15, że z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika ponad wszelką wątpliwość, że powyższa działka inwestycyjna nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MN/RU, że bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostają ustalenia wynikające z § 20 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który wyznacza tereny oznaczone na rysunkach zmian w planie symbolem RU. GINB - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. - nie stwierdził też, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r. rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. 1997 r. nr 132, poz. 877). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. GINB uznał, iż decyzja Starosty [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z dnia 12 lutego 2019 r. złożył H. R. W uzasadnieniu wskazał, że GINB nie bacząc na wcześniejszej uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie utrzymał w mocy decyzję Wojewody. GINB nie dostrzega rozbieżności pomiędzy decyzją Wojewody, a decyzją SKO w [...] z dnia 20 września 2018 r. dotyczących kwestii zabudowy części działki nr [...] i [...]. "Działka [...], inaczej niż stwierdza SKO, jest zabudowana zabytkowym budynkiem pałacowym i stanowi zabytkowy park, wpisane do rejestru zabytków, co zostało uwzględnione w mpzp poprzez wyznaczenie na działce [...] 100 m strefy ochrony ekspozycji tych zabytków, licząc od granicy działki [...]. Sporna inwestycja zlokalizowana jest w tej strefie, w odległości 9,7 m od granicy zabytkowego parku. W tej samej decyzji SKO stwierdziło, cyt: "W związku z faktem, iż inwestor prowadzi hodowlę krów mlecznych w trzech oborach o obsadzie 335 krów (335 DJP) przedmiotową inwestycję należy traktować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"." Dalej, skarżący wskazał, że "zgodnie z przepisami prawa: "Na terenie całego kraju chów i hodowla zwierząt o liczbie inwentarza zawartej w przedziale: nie więcej niż 210 DJP - nie mniej niż 60 DJP. jest przedsięwzięciem wymagającym zbadania, w stosunku do niego, zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast na obszarach wrażliwych pod względem środowiskowym (niżej opisanych), wskazanego zbadania wymagają także przedsięwzięcia obejmujące chów i hodowlę o liczbie inwentarza co najmniej 40 DJP". Zatem GINB błędnie uznał, że sporna inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O tym, że stanowisko zajęte przez GINB jest błędne świadczy też to, że PINB w [...], postanowieniem nr 59/2017 z dnia 22 maja 2017 r. postanowił zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej spornej inwestycji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wszczętego przez Wójta Gminy [...] postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. GINB, podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody, pominął całkowicie interes właściciela działki sąsiedniej nr [...] (H. R.) i skutki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego przedsięwzięcia, na co zwracały uwagę sądy administracyjne. WSA podniósł, cyt.: "W niniejszej sprawie skarżący H. R. jest właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...], Gm. [...], na której mieści się zabytkowy zespół pałacowo-parkowy, sąsiadującej z działką nr [...], obręb [...], Gm. [...], której właściciel R. G. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r. znak: GBN.7351/1171/08 otrzymał pozwolenie na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, według projektu budowlanego, posadowionego od działki sąsiedniej (skarżącego – H. R.) w odległości 9,70 m." GINB nie uwzględnił tego, że ograniczenia zagospodarowania, wynikające z odrębnych przepisów dotyczą także działki inwestora, tj. nr [...]. Bezspornie przedmiotowa inwestycja wpłynie (w rzeczywistości już wpłynęła) negatywnie na możliwości zagospodarowania i wykorzystania parku i pałacu. GINB nie zauważył też, że sporna inwestycja stanowi rozbudowaną oborę, przez co liczba krów w oborze w bezpośrednim sąsiedztwie granicy zabytkowego parku i pałacu usytuowanego na działce [...] podwoiła się, a łącznie w 100 m strefie ochrony konserwatorskiej na działce nr [...] znajduje się obecnie około 500 krów - 500 DJP. Liczba krów systematycznie wzrasta wraz z realizacją przez inwestora kolejnych samowoli budowlanych. Park zabytkowy, bezpośrednio sąsiadujący ze sporną inwestycją jest narażony na niekorzystne oddziaływanie dużego skupiska krów, co już skutkuje zamieraniem drzew i skażeniem wody. Sytuacja taka zagraża zaś zdrowiu i życiu ludzi oraz zwierząt.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę zauważył, że w niniejszej sprawie można wskazać na kilka zasadniczych rozstrzygnięć organów i sądów administracyjnych, które maja wpływ na ustalone w sprawie okoliczności fatyczne i prawne:

• decyzją z dnia 19 marca 2015 r., nr 44/0/2015 Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (po wszczęciu postępowania z urzędu) Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r., nr 19/2009, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...];
• GINB decyzją z dnia 21 maja 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2015 r.;
• po rozpatrzeniu skargi H. R., wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia 21 maja 2015 r., a wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2508/16) NSA oddalił skargę kasacyjną R. G. od ww. wyroku WSA w Warszawie (ostatecznie przesądzając o przymiocie strony H. R.);
• w kontekście spornej inwestycji zapadły również inne wyroki sądów administracyjnych, również odnoszące się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/WA 1553/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/12).

W wyroku WSA z dnia 28 lipca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15) Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ odwoławczy powinien przyznać skarżącemu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr 19/2009 z dnia 12 stycznia 2009 r. Powinien też zapewnić, aby w tym postępowaniu zostały wykonane wszystkie wytyczne sądów administracyjnych, w szczególności wytyczne: - zawarte w innym wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12), - w zakresie przeanalizowanie charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy w niniejszej sprawie tylko w sposób pozorny i formalny dostosowały się do wytycznych zawartych we wskazanych wyrokach sądów administracyjnych. Podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że H. R. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co potwierdziły wyroki sądów administracyjnych. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak statusu strony, a toczy się w tzw. trybie nieważnościowym. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie można mówić o "rażącym naruszeniu prawa", wskazując na dwa zasadnicze powody: a) nieuzasadnione nieuwzględnienie przepisów o ochronie środowiska i przyjęcie jako nie budzącej wątpliwości - opinii, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny o oddziaływaniu na środowisko; kwestia ta była wspomniana już w analizie stanu faktycznego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12), jednak nie została ostatecznie rozstrzygnięta, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji w powoływanej sprawie nastąpiło - zgodnie ze skargą - ze względu na naruszenie art. 106 § 1 k.p.a.; b) przyjęcie, że w świetle MPZP sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek będących własnością skarżącego, gdyż wchodzą one w skład strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, która nie dopuszcza żadnej działalności inwestycyjnej. Sąd Wojewódzki wskazał, że w pełni akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko i uzasadnienie zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/15). Wytyczne NSA zawarte w wyroku o sygn. akt II OSK 2508/16 dotyczyły bowiem wyłącznie przymiotu "strony" w postępowaniu administracyjnym, gdyż tego problemu dotyczyła wcześniejsza sprawa. Rozważania NSA nie odnosiły się zatem do tzw. przesłanek nieważnościowych. Zdaniem Sądu, w kontekście roli przepisów dotyczących ochrony środowiska, można przyjąć, że przedmiotem wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę była rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. W świetle art. 3 ust. 2 Pr.bud. rozbudowa obiektu budowlanego jest traktowana tak samo jak jego budowa, czyli wykonanie w całości. W związku z tym, przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinien być nie tylko fragment nowego zadaszenia w części nazywanego wiatą, ale całość budynku, nawet jeśli jego istotna część powstała przed wieloma laty jako budynek dworskiego folwarku. Sam projekt budowlany nie prezentuje też wyłącznie fragmentu wiaty, ale całość obory. Można zatem twierdzić, że organy rozpatrując wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, były zobowiązane zażądać od inwestora przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższej okoliczności organy nie wzięły pod uwagę wydając zaskarżone decyzje. Obowiązek organu uwzględnienia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko był tym bardziej oczywisty, że w chwili podejmowania przez organ zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. UE L z 4 kwietnia 2011 r., Nr 2011, nr 88, poz. 5; dalej "rozporządzenie UE z 2011 r."), które w Załączniku I wyraźnie stwierdza, że "Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów; (...) d) uwalniania niebezpiecznych substancji do wody gruntowej, wód morskich, wód powierzchniowych lub gleby; [oraz] f) niewłaściwego odprowadzania ścieków, emisji gazów spalinowych lub niewłaściwego usuwania odpadów stałych i płynnych (...)". W przypadku przywołanego rozporządzenia UE z 2011 r. cele i zarazem standardy ("podstawowe wymagania") dotyczące obiektów budowlanych są wyrażone bardzo jasno: obiekty powinny być wykonane w taki sposób, aby w ciągu całego cyklu ich życia nie stanowiły one "zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów (...). Co więcej, nacisk na określony stan obiektów w "ciągu całego ich życia" nakazuje w taki sposób interpretować i stosować przepisy prawa krajowego, aby nie ograniczać się do stanu faktycznego (w tym: "oddziaływania obiektu") z jakiegoś początkowego, oryginalnego momentu, np. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale aby jakościowe standardy były utrzymywane przez kolejne lata. Dodatkowo Sąd wskazał, że z decyzji SKO z dnia 20 września 2018 r. (załączonej do skargi, s.

8. wynika, że "(...) planowane do realizacji przedsięwzięcie polegające na przebudowie budynku inwentarskiego – obory – na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości [...] gm. [...] na działce nr [...] należy uznać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia), dla którego rzeczony art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przewiduje niezbędność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Organy nie odniosły się również do tego, że zdaniem skarżącego, sporna inwestycja to w istocie rozbudowana obora. W związku z tym liczba krów w oborze w bezpośrednim sąsiedztwie granicy zabytkowego parku i pałacu usytuowanego na działce [...] podwoiła się. Łącznie w 100 m strefie ochrony konserwatorskiej na działce nr [...] znajduje się obecnie, jak twierdzi skarżący, około 500 krów - 500 DJP. Ponadto, skarżący wskazał, że park zabytkowy, bezpośrednio sąsiadujący ze sporną inwestycją jest narażony na niekorzystne oddziaływanie dużego skupiska krów, co już skutkuje zamieraniem drzew. Przeprowadzone badanie wody w studni kopanej znajdującej się na terenie zabytkowego parku w odległości ok. 9 m od granicy działki [...] i ok. 19 m od rozbudowanej spornej obory wskazuje na bardzo duże skażenie wody, wykraczające poza dopuszczalne normy. W ocenie Sądu, pominięcie przez organ zagadnienia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość skarżącego, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie rażąco naruszyły również art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Ocena zgodności projektu budowlanego z MPZP musi być kompleksowa. Musi więc obejmować całość projektu budowlanego (tj. projekt zagospodarowania terenu jak i część architektoniczno-budowlaną) oraz wszystkie określone w miejscowym planie wymagania, które w związku z planowaną inwestycją będą musiały znaleźć zastosowanie. Tylko pod takim warunkiem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego spełni swoją zasadniczą funkcję polegającą na zapewnieniu przestrzegania wymagań ładu przestrzennego na etapie projektowania inwestycji budowlanej. Sąd I instancji nie zgodził się z oceną organu, że z uwagi na brak w MPZP definicji "uciążliwej działalności inwestycyjnej" nie było podstaw do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie narusza MPZP. Zauważył, że MPZP dla wsi [...] w gminie [...] przewiduje w § 42, że zarówno nieruchomości będące własnością skarżącego, jak i działka należąca do inwestora, na której zlokalizowana jest sporna inwestycja znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Jest to teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną [i] urządzenia obsługi gospodarki rolnej, co obejmuje istniejący zespół dworsko-parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody. Jednocześnie dla zespołu dworsko-parkowego ustalono: 1) strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków; ochronie podlegają: dwór i park - układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową; w obrębie tej strefy nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej, a prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, 2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu; w strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego polega na tym, że organ w swojej decyzji nie wziął pod uwagę treści § 42 pkt 2 MPZP. Przepis ten ustanawia strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Tymczasem działka nr ew. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja może (przynajmniej potencjalnie) być uznana za miejsce prowadzenia "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Organ nie zbadał liczby krów, które mogą mieścić się w rozbudowanej części obory i skutków takiej inwestycji dla realizacji funkcji mieszkalnych w położonym w odległości 30-40 m dworze. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika jednoznacznie, że budynek obory istniał już od wielu lat i że jest on położony na terenie oznaczonym symbolem MN/RU. Dlatego nie można wykorzystania go jako części gospodarstwa rolnego traktować jako niezgodnego z MPZP. Jednak przedmiotem postępowania jest nie fakt istnienia oryginalnej obory, lecz inwestycja polegająca na jej dalszej rozbudowie, co przynajmniej może zakładać zwiększenie liczby hodowanych zwierząt. Twierdzenie takie jest logiczne i w pełni uzasadnione w realiach niniejszej sprawy. Ten wątek jednak nie został w zasadzie w ogóle rozważany przez organy. Zdaniem Sądu, istotną okolicznością dla badania zgodności z prawem i z MPZP spornej inwestycji może być również fakt, że inwestycja została zrealizowana na terenie oznaczonym w MPZP symbolem MN/RU. Oznacza to, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez inwestora sąsiadującego ze skarżącym powinno spełniać wymagania wskazane w § 20 pkt 1 MPZP dla terenów oznaczonych na rysunkach symbolem RU. Tereny te, z podstawowym przeznaczeniem pod urządzenia produkcji rolnej, hodowli oraz obsługi gospodarki rolnej powinny być zagospodarowane w taki sposób, żeby "uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana funkcjonowaniem urządzeń nie mogła wykraczać poza granice tych terenów". Organ kwestii charakteru oraz potencjalnych i faktycznych skutków inwestycji, a także odpowiedniego zarzutu skarżącego nie wziął pod uwagę. Organ nie odniósł się też do zarzutu skarżącego, że przedmiotem inwestycji jest wiata z zadaszeniem wybiegu dla krów, której posadzką zaprojektowano ze spadkami w kierunku zabytkowego parku i pałacu. Gdyby przedstawiony zarzut skarżącego okazał się zasadny, przesłanka "prowadzenia uciążliwej działalności inwestycyjnej" byłaby w pełni spełniona.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, co było skutkiem niewłaściwego uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czego przyczyną było z kolei rzekome nie przeanalizowanie przez GINB charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów ochrony środowiska, w sytuacji kiedy wyżej wymieniony pogląd Sądu I instancji został wyrażony w oparciu o stan prawny oraz dowody, które nie obowiązywały lub nie istniały w dniu wydania decyzji przez organ powiatowy, co należy uznać za przekroczenie przez Sąd celu oraz zakresu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej;
2. § 42 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 106 § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, co było skutkiem niewłaściwego uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czego przyczyną było z kolei rzekome nie przeanalizowanie przez GINB charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w sytuacji kiedy organ powiatowy przed wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która to opinia była wiążąca dla organu powiatowego;

2. przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., co przybrało postać rzekomego nie przeanalizowania przez GINB charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście przepisów ochrony środowiska - które to okoliczności GINB winien ustalić na podstawie ocen prawnych i wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/15, w sytuacji kiedy wyżej wymieniony pogląd Sądu I instancji został wyrażony w oparciu o stan prawny oraz dowody, które nie obowiązywały lub nie istniały w dniu wydania decyzji przez organ powiatowy, co należy uznać za przekroczenie przez Sąd celu oraz zakresu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a oraz w zw. z § 42 pkt 1 i 2 MPZP, co przybrało postać rzekomego nie przeanalizowania charakteru spornej inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - które to okoliczności GINB winien ustalić na podstawie ocen prawnych i wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/15, w sytuacji kiedy organ powiatowy przed wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która to opinia była wiążąca dla organu powiatowego.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie zauważył m.in., że rozporządzenie UE z 2011 r. oraz decyzja SKO z dnia 20 września 2018 r., nie obowiązywały w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościom decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r. Podniósł, że rodzaj oraz charakter inwestycji budowlanej zrealizowanej przez stronę w ogóle nie może zostać zakwalifikowany jako "chów i hodowla zwierząt". Wymiana konstrukcji dachu (wraz ze zmianą jego pokrycia) oraz pobudowanie zadaszenia nad wiatą, nie spowodowała zwiększenia pojemności budynku obory, tj. budynku istniejącego już wcześniej, przed datą wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Zadaszona wiata nie jest bowiem przeznaczona do całodobowego chowu bydła mlecznego. Jest to tylko i wyłącznie obiekt, w którym bydło jest tymczasowo umieszczane w celu jego wykorzystania gospodarskiego. Nie służy jako dodatkowe "pomieszczenie" istniejącej już obory, a więc nie można uznać, że po wybudowaniu zadaszenia wiaty doszło do zwiększenia pojemności obory, a tym samym możliwego przekroczenia limitów jednostek DJP, określonych w § 2 ust. 1 pkt 43) oraz § 3 ust. 1 pkt 90) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie mogła zostać uznana za przedsięwzięcie, które znacząco oddziałuje na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 6 grudnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić zasadności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności i dotyczyło decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2009 r., nr 19/2009. Wskazaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. Powyższe zastrzeżenia mają istotne znaczenie, bowiem w postępowaniu nieważnościowym oceniana jest legalność decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa z powodu nieuwzględnienia przepisów dotyczących ochrony środowiska. Odnosząc się do tego aspektu sprawy, należy zauważyć, że przedmiotem kwestionowanej decyzji było wykonanie zadaszenia nad wybiegiem dla krów oraz zmiana konstrukcji dachu i jego pokrycia. Zatwierdzony wspomnianą wyżej decyzją projekt budowlany nie przewidywał powiększenia samej obory ani zwiększenia liczby stanowisk dla krów. Brak było zatem podstaw do czynienia przez organy ustaleń w zakresie powiększenia obory i zwiększenia obsady krów w kontekście przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odwołanie się przez Sąd I instancji do zapisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. UE L z 4 kwietnia 2011 r., Nr 2011, nr 88, poz. 5), które w Załączniku I wyraźnie stwierdza, że "Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: a) wydzielania toksycznych gazów; (...) d) uwalniania niebezpiecznych substancji do wody gruntowej, wód morskich, wód powierzchniowych lub gleby; [oraz] f) niewłaściwego odprowadzania ścieków, emisji gazów spalinowych lub niewłaściwego usuwania odpadów stałych i płynnych (...)", jest nietrafne, co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, bowiem w dacie wydania kwestionowanej decyzji powyższe rozporządzenie jeszcze nie obowiązywało. Trudo zatem oczekiwać by organy orzekające w sprawie mogły się do niego stosować. Nieuprawnione było również odwołanie się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2018 r. (SKO.OŚ/4000/793/2018), w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego - obory - na działce nr [...] w miejscowości [...]. Otóż, należy zauważyć, że decyzja ta została podjęta w sprawie odnoszącej się do zalegalizowania rozbudowy budynku obory na wymienionej nieruchomości poprzez obudowę wiaty wybiegu dla krów ścianami. Niewątpliwie takie działanie doprowadziło do zwiększenia obsady krów, zatem mogła zachodzić konieczność dokonania uzgodnień z punktu widzenia ochrony środowiska aby zalegalizować taki obiekt. Powyższa sytuacja nie odnosi się jednak do stanu faktycznego, który stanowił podstawę podjęcia decyzji ze stycznia 2009 r. Nieuprawnione jest więc stwierdzenie Sądu I instancji, że sporna inwestycja to w istocie rozbudowana obora. Być może po obudowie wiaty ścianami utworzona została nowa obora, ale w momencie wydawania decyzji z 2009 r., planowanej inwestycji, z uwagi na zakres robót budowlanych, nie można było oceniać jako budowy dodatkowej obory. Kwestie związane z zatruwaniem wody w studni czy też uszkadzaniem gnojowicą drzew w parku, są zdarzeniami, które pozostają poza granicami rozpoznawanej sprawy. Za zasadne należy zatem uznać zarzuty zawarte w punktach I.1) i II.1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do kwestii zgodności kwestionowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], to zauważyć należy, że działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MN/RU - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i urządzeń obsługi gospodarki rolnej (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały). Zgodnie z § 42 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej uchwały na terenie (MN/RU) zespołu dworsko-parkowego, gospodarstwa rolnego i ujęcia wody ustala się adaptację, modernizację, rozbudowę i wymianę istniejących obiektów kubaturowych oraz realizację nowych pod warunkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast § 42 ust. 2 pkt 2 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie (MN/RU) zespołu dworsko-parkowego ustala się strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Niespornym jest, że przedmiotowa inwestycja położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu dworsko-parkowego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że realizacja inwestycji w zakresie ustalonym w decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogła być traktowana jako uciążliwa działalność inwestycyjna. Zmiana konstrukcji dachu i jego poszycia plus zadaszenie istniejącego wybiegu dla krów, nie wiązały się bezpośrednio ze zwiększeniem uciążliwości dla otoczenia. Ponadto, na dzień wydawania decyzji, organ wydający pozwolenie dysponował postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 grudnia 2008 r., którym pozytywnie uzgodniono wymienioną inwestycję. Należy zauważyć, w dacie orzekania w rozpoznawanej sprawie wymienione uzgodnienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Zwiększenie intensywności działalności produkcyjnej, poprzez rozszerzenie hodowli, nastąpiło w rzeczywistości po wykonaniu obudowy wiaty. Organy nie mogły w niniejszym postępowaniu oceniać uciążliwości innych robót budowlanych, aniżeli objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgodzić się więc należy z organem, że inwestycja, której dotyczyło niniejsze postępowanie jest dopuszczalna w kontekście ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w tym § 42 ust. 1 i 2. Wobec powyższego za zasadne należało uznać zarzuty przedstawione w punktach I.2) i II.2) opisanego wyżej środka zaskarżenia.

Podsumowując, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że przy wydawaniu decyzji z dnia 12 stycznia 2009 r., nr 19/2009, doszło do rażącego naruszenia wskazanych przez niego przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe rozważania oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi H. R. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.