Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 977/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiającej S. G. umorzenia postępowania dotyczącego określenia wysokości niewniesionych opłat, podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, w części dotyczącej okresu od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Marszałek Województwa Łódzkiego na postawie art. 104 § 1 Kpa odmówił S. G. umorzenia postępowania dotyczącego określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z przeprowadzonej kontroli wynikało, iż S. G., posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie wyrobiska pożwirowego, faktycznie prowadził ją nielegalnie na działce nr [...] położonej w miejscowości Z., gmina G. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. G. podnosząc, że organy administracji mylnie założyły, że w latach 2002-2006 miało miejsce składowanie odpadów, podczas gdy w rzeczywistości dokonywana była rekultywacja z użyciem odpadów.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję – wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 1 Kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż "sprawa będąca przedmiotem tego postępowania może być prowadzona w oparciu o art. 105 § 1 Kpa W takim przypadku bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty". Kolegium stwierdziło, że spełnieniu tej przesłanki bądź jej wykluczeniu służy postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie określenia wysokości zaległości w opłatach za okres IV kwartał 2002 r. - II półrocze 2006 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. G. domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji. Decyzjom tym skarżący zarzucił naruszenie art. 273 § 1 ust. 1 pkt 4 i art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 180 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię oraz obrazę przepisu art. 105 § 1 Kpa, polegającą na zaniechaniu umorzenia postępowania w stosunku do skarżącego, w sytuacji gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. S. G. oświadczył, że cofa swoją skargę. Identyczne oświadczenia złożył w pismach z dnia [...] lutego 2009 r. i [...] lutego 2009 r. oraz na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. Pełnomocnik organu przyłączył się do stanowiska skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że procedura administracyjna nie przewiduje możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. W sytuacji, kiedy strona skarżąca występuje z wnioskiem o umorzenie postępowania, a organ administracji nie widzi podstaw do umorzenia w oparciu o art. 105 Kpa powinien dalej prowadzić postępowanie, kończąc je wydaniem decyzji merytorycznej - rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Sąd podkreślił, że obydwie decyzje wydane w sprawie oparte zostały na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w momencie uostatecznienia rozstrzygają o konkretnej sytuacji indywidualnego podmiotu. Decyzja taka korzysta z przymiotu stabilności decyzji ostatecznej i może być zmieniona bądź uchylona w ściśle określonych przypadkach. Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2008 r. została wydana bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rozpatrując odwołanie, powinno było wyeliminować ją z obrotu prawnego. Tymczasem, decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymało ją w mocy.
W ocenie Sądu, takie działanie zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności obu dotkniętych tą wadą rozstrzygnięć. Z tej też przyczyny za niedopuszczalne Sąd uznał cofnięcie skargi w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktów dotkniętych wadą nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- – art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez błędne przyjęcie, że decyzja ostateczna i decyzja ją poprzedzająca były wydane z wadą szczególną - z wadą rażącego naruszenia art. 105 i art. 104 Kpa, bowiem w sytuacji dopuszczalnej wykładni normy prawa wada ta nie ma miejsca,
- – art. 135 Ppsa, bowiem norma ta nie może mieć w tym przypadku zastosowania.
- – art. 141 § 4 Ppsa przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania,
- – art. 60 Ppsa przez błędne przyjęcie, że cofnięcie skargi nie było dopuszczalne,
- – art. 106 § 1 i § 3 w związku z art. 113 § 1, art. 132, art. 133 § 1 Ppsa przez wydanie orzeczenia bez przedstawienia stanowiska stron co do meritum sprawy, gdyż strony wypowiedziały się wyłącznie do kwestii cofnięcia skargi oraz bez zamknięcia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji i taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o błędy w wykładni prawa, lecz przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można również mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych.
Ponadto w skardze kasacyjnej stwierdzono, że lakoniczność uzasadnienia wskazuje, iż Sąd I instancji dokonał pobieżnej oceny legalności wydanych decyzji. W zaskarżonym wyroku nie ma także żadnych wskazań dla organów administracji, co do dalszego działania. Nadal nie jest wiadomym, czy wniosek S. G. o umorzenie postępowania winien być rozpatrzony, jeżeli tak, to w jakiej formie, jeżeli nie, to również w jakiej formie, aby uniknąć zarzutu bezczynności organu w odniesieniu do tak określonego żądania strony.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
1. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wskazać należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 Kpa, jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydając decyzje odmawiającą umorzenia postępowania organy wskazały jako podstawę jej wydania art. 105 § 1 Kpa. W myśl tego przepisu jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Zgodzić należy się z zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanowiskiem, że powołany wyżej przepis nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej umorzenia postępowania. Art. 105 § 1 Kpa – co jest bezsporne – przewiduje jedynie możliwość umorzenia postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Z kolei art. 104 § 1 Kpa określa jedynie formę załatwienia przez organ sprawy. Co więcej, zgodnie z art. 104 § 2 Kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji ani nie rozstrzygały sprawy co do istoty, ani nie zakończyły postępowania w danej instancji. Zatem orzeczenie organów administracji w niniejszej sprawie nie powinno przyjąć formy decyzji i nie znajdowało oparcia w dyspozycji art. 105 § 1 Kpa, który nie reguluje kwestii odmowy umorzenia postępowania. Zasadnie, więc Sad I instancji przyjął, iż wydana przez organ I instancji decyzja odmawiająca umorzenia postępowania wydana została bez podstawy prawnej, wobec czego należało stwierdzić jej nieważność.
2. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 135 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa miał on prawo, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Sąd uwzględniając skargę na ostateczną decyzje, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 2 nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 503).
3. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W przepisie tym wskazane zostały elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie spełnia wymogi określone w tym przepisie. Przedstawiony w nim został dokładnie przebieg sprawy oraz rozważania prawne. Sąd wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia wskazując powody stwierdzenia nieważności obu decyzji. Zaskarżony wyrok nie zawiera wprawdzie sformułowanych wprost wskazań co do dalszego postępowania organów, jednakże wskazania takie wynikają z rozważań prawnych przeprowadzonych przez Sąd.
4. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 60 Ppsa. Przepis ten mówi, że skarżący może cofnąć skargę. Jednakże sąd może uznać cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skoro zatem w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca wydane zostały bez podstawy prawnej, to w konsekwencji wniosek cofający skargę nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Zaakceptowanie cofnięcia skargi doprowadziłoby bowiem do utrzymanie w mocy decyzji dotkniętych wadą nieważności.
5. Za bezzasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 106 § 1 i § 3 w związku z art. 113 § 1, art. 132, art. 133 § 1 Ppsa przez wydanie orzeczenia bez przedstawienia stanowiska stron co do meritum sprawy, gdyż strony wypowiedziały się wyłącznie do kwestii cofnięcia skargi oraz bez zamknięcia rozprawy. W aktach sprawy znajduje się zarówno skarga wniesiona przez S. G., jak i odpowiedź na tę skargę sporządzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. W obu tych pismach strony wypowiedziały się co do meritum samej sprawy. Przedstawiły także swoje stanowiska. Ponadto w aktach znajduje się protokół z rozprawy, która odbyła się w dniu 13 marca 2009 r. Na rozprawę tą stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem oraz pełnomocnik organu. Z protokołu tego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, iż przed ogłoszeniem wyroku przewodniczący zamknął rozprawę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.