Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 370/18, oddalił skargę B. Ż. na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. o odmowie wznowienia na skutek podania skarżącej postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę linii energetycznej.
Z uzasadnień postanowień organów administracji obu instancji wynika, że organy te uznały, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W szczególności ustalono, że skarżąca dowiedziała się o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r., gdy [...] S.A. w W. doręczyła 8 sierpnia 2017 r. pełnomocnikowi skarżącej, jej córce A. R., na adres [...] kopię tej decyzji. Przyjęto, że to doręczenie wywołuje skutek bezpośrednio wobec skarżącej, mimo że potwierdzenie odbioru podpisał ojciec A. R. Tym samym nie zaakceptowano twierdzenia skarżącej, że o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. dowiedziała się 25 sierpnia 2017 r. W konsekwencji uznano, że podanie o wznowienie postępowania z 21 września 2017 r., nadane na poczcie tego samego dnia, zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Skarżąca w skardze do Sądu pierwszej instancji twierdziła, że nie można utożsamiać skutecznego doręczenia decyzji z dowiedzeniem się o decyzji. Podniosła także, że jej pełnomocnik A. R. była upoważniona wyłącznie do odbioru pism, że co prawda jej pełnomocnik jest zameldowana tam gdzie skarżąca, ale nie mieszka z nią oraz że przesyłkę zawierającą kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. doręczono domownikowi, który nie jest związany z jej pełnomocnikiem, gdyż nie mieszka z nią.
Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia i wnioski organów administracji obu instancji. Dodał, że przesłanie przez [...] S.A. w W. kopii decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. pełnomocnikowi skarżącej A. R. było wynikiem pisma tejże pełnomocnik, działającej w imieniu skarżącej, z 19 lipca 2017 r. sporządzonego w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że A. R. była na podstawie pełnomocnictwa z 1 czerwca 2017 r. umocowana także do składania w imieniu skarżącej podań wszczynających postępowanie administracyjne.
W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, działanie A. R. związane z pismem skierowanym do [...] S.A. w W. wywoływało skutki bezpośrednio wobec skarżącej. Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że odebranie przesyłki zawierającej kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. przez ojca A. R. na podstawie art. 43 k.p.a. było skuteczne wobec adresata, czyli właśnie A. R. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 148 § 2 k.p.a. w zakresie sformułowania mówiącego o dowiedzeniu się o decyzji; twierdziła, że organ administracji błędnie przyjął, że dowiedzenie się o decyzji mogło nastąpić przez zastosowanie fikcji prawnej doręczenia, o której mowa w art. 43 k.p.a., oraz że "dowiedzenie się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a., to faktyczna okoliczność, nie zaś domniemanie prawne negatywne"; zdaniem skarżącej kasacyjnie "ewentualnie można by jedynie rozważać w tej sprawie dość ostrożnie zasadę z art. 81a § 1 k.p.a. in dubio pro reo – na korzyść jednostki",
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez oddalenie skargi, pomimo że powinna ona być uwzględniona z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 43 k.p.a. przez nieuprawnione zastosowanie przez organ administracji fikcji doręczenia, zamiast "oceny stanu faktuo treści decyzji", art. 81a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie oraz art. 149 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę istotne w tej sprawie jest to, co ustalił Sąd pierwszej instancji, a czego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, mianowicie, że doręczenie przez [...] S.A. w W. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. pełnomocnikowi skarżącej A. R. było wynikiem tego, że pełnomocnik ten, działając na podstawie stosownego pełnomocnictwa skarżącej, podjął określone działania w ramach dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że do doręczenia tej decyzji nie miał zastosowania art. 43 k.p.a. Z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) wynika bowiem, że w sprawach dostępu do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie wówczas, gdy dochodzi do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy.
Doręczenie skarżącej (jej pełnomocnikowi) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. było zaś udostępnieniem informacji publicznej. W związku z tym ani wywody Sądu pierwszej instancji, ani zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 43 k.p.a. nie mają istotnego znaczenia.
Istotne znaczenie ma natomiast art. 148 § 2 k.p.a., będący bezpośrednią podstawą uznania, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Przepis ten stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec takiej treści powołanego przepisu kluczowe znaczenie ma sformułowanie mówiące o dowiedzeniu się o decyzji przez stronę, zaś uwzględniając okoliczności sprawy stwierdzić należy, że istotne jest rozstrzygnięcie, czy dowiedzenie się o decyzji przez pełnomocnika strony jest równoznaczne z dowiedzeniem się o decyzji przez stronę. Z art. 148 § 2 k.p.a. nie wynikają żadne wskazówki dotyczące tego zagadnienia.
W ocenie NSA brak podstaw do przyjęcia, aby doręczenie decyzji każdemu pełnomocnikowi strony, bez względu na zakres udzielonego pełnomocnictwa, uważać za skuteczne w odniesieniu do strony. Zakres pełnomocnictwa może być różny i fakt, że pełnomocnik otrzymał decyzję dotyczącą mocodawcy nie będzie podstawą do żadnych działań pełnomocnika, gdyż takie działania wykraczałyby poza zakres udzielonego mu pełnomocnictwa. Jednakże, jeżeli zakres pełnomocnictwa obejmuje czynności, które pełnomocnik może podjąć w razie dowiedzenia się przez stronę o decyzji, to dowiedzenie się o decyzji przez pełnomocnika powinno być uznane za równoznaczne z dowiedzeniem się przez stronę. Inaczej mówiąc, jeżeli zakres pełnomocnictwa jest taki, że pełnomocnik po dowiedzeniu się o decyzji jest uprawniony do wniesienia w imieniu strony podania o wznowienie postępowania, to fakt dowiedzenia się o decyzji przez pełnomocnika jest równoznaczny z faktem dowiedzenia się o decyzji przez stronę.
Uwzględniając powyższe należy zwrócić uwagę na okoliczności podniesione przez Sąd pierwszej instancji oraz wynikające z akt sprawy. Pełnomocnictwo z 1 czerwca 2017 r. udzielone przez skarżącą jej córce A. R. obejmowało także składanie podań do organów administracji. Wskazana pełnomocnik skarżącej w ramach dostępu do informacji publicznej, działając w imieniu skarżącej, podjęła 19 lipca 2017 r. działania, które związane były z "poszukiwaniem" u [...] S.A. w W. decyzji administracyjnej. Po otrzymaniu "poszukiwanej" decyzji ta sama pełnomocnik w imieniu skarżącej złożyła podanie o wznowienie postępowania, w którym powołała się na to, że o decyzji dowiedziała się od [...] S.A. w W. Okoliczności te wskazują na uporządkowane działanie pełnomocnika skarżącej, w którym złożenie podania o wznowienie postępowania było jednym z kilku elementów.
W związku z tym stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, według którego dowiedzenie się o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r. przez pełnomocnika skarżącej było skuteczne także wobec skarżącej, jest trafne.
W argumentacji skarżącej przewija się nie tylko to, że dowiedzenie się o decyzji przez pełnomocnika strony nie jest skuteczne wobec strony, ale także to, że decyzja nie została doręczona bezpośrednio pełnomocnikowi tylko osobie mieszkającej pod adresem, na który doręczono decyzję, mianowicie ojcu pełnomocnika skarżącej. W tym zakresie, jak już powiedziano, brak podstaw do stosowania art. 43 k.p.a. Zatem, okoliczności doręczenia decyzji powinny być ocenione pod kątem art. 148 § 2 k.p.a., a więc ustalenia, czy świadczą one o tym, że to pełnomocnik strony dowiedziała się o decyzji.
W związku z tym wskazać należy, że ani w podaniu o wznowienie postępowania, ani w zażaleniu, ani w skardze nie podaje się konkretnych okoliczności związanych z faktem, że przesyłkę odebrała inna osoba niż adresat. W szczególności nie wyjaśnia się kiedy i komu została ona przekazana oraz dlaczego skarżąca dowiedziała się o niej dopiero 25 sierpnia 2017 r. Przy czym treść pism w tym zakresie, sporządzanych przez pełnomocnika, jest sformułowana w taki sposób, że nie wiadomo, czy 25 sierpnia 2017 r. o decyzji dowiedziała się osobiście skarżąca, czy jej pełnomocnik.
Zauważyć też należy, że adres, na który doręczono pełnomocnikowi skarżącej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r., został podany przez tego pełnomocnika, który konsekwentnie podawał go także w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze do Sądu pierwszej instancji. W końcu zauważyć należy, że osobą, która w rzeczywistości 8 sierpnia 2017 r. odebrała za adresata przesyłkę zawierającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1995 r., był ojciec adresata. Uwzględniając te wszystkie okoliczności NSA uznał, że ustalenie organów administracji zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że adresat otrzymał przesyłkę 8 sierpnia 2017 r., mimo błędnego uzasadnienia polegającego na powołaniu się jedynie na art. 43 k.p.a., jest prawidłowe.
W związku z powyższym, w ocenie NSA, organy administracji trafnie zastosowały art. 148 § 2 oraz art. 149 § 3 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji zasadnie stanowisko organów administracji zaakceptował. Podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia powołanych przepisów nie są więc zasadne.
Jak już powiedziano, w sprawie w ocenie NSA nie miał zastosowania art. 43 k.p.a., co powoduje, że odwołująca się do tego przepisu podstawa kasacyjna jest niezasadna.
Powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 81a § 1 k.p.a. nie jest zrozumiałe. Możliwość jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie nie jest też oczywista. Przepis ten bowiem stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W ocenie NSA brak podstaw, aby powołany przepis stosować w sprawie, której przedmiotem jest ocena zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
W związku z tym nie jest też zasadna podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 43, art. 81a § 1 i art. 149 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.