Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Wspólnoty A. w K., Wspólnoty B. w K., Wspólnoty C. w K. (dalej jako "wspólnoty") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz Miasta Kętrzyn stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanej przez Gminę Miejską Kętrzyn inwestycji: "Budowa Północnej Obwodnicy Śródmieścia Kętrzyna na odcinku od ronda im. ks. Wojciecha Rogaczewskiego do ronda Kombatantów", polegającej na budowie drogi łączącej drogę wojewódzką z drogą powiatową wraz z kompletną infrastrukturą techniczną i określił zakres raportu oddziaływania na środowisko.
Burmistrz stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdził Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kętrzynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz Starosta Kętrzyński postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz podał, że zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje budowę drogi o długości ok. 1000 m, na odcinku od ronda im. ks.
Wojciecha Rogaczewskiego, stanowiącego zbieg ulic: Gdańskiej i Sikorskiego, do ronda Kombatantów, stanowiącego zbieg ulic: Władysława Jagiełły, Bolesława Chrobrego, M.Curie Skłodowskiej i Wojska Polskiego, wraz z łącznikiem do ul. Obrońców Westerplatte przez rondo o długości ok. 120 m.
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie z zażalenia Wspólnot A., B., C., D., E., F. w K. W ocenie Kolegium, wspólnotom nie przysługiwały prawa strony, gdyż zarządzane przez nie nieruchomości, tj. działki ewidencyjne o numerach: [...], nie leżą na trasie projektowanego przedsięwzięcia. Kolegium podało, że odległość między najbliżej położoną działką, na której planowane jest przedsięwzięcie, a działkami zarządzanymi przez wspólnoty wynosi od ponad 80 m do ponad 275 m. Nieruchomości te oddzielone są od najbliżej położonego miejsca realizacji przedsięwzięcia budynkami usytuowanymi wzdłuż ul. Wojska Polskiego, wobec czego są one położone w takiej odległości od miejsca planowanego przedsięwzięcia, że nie będzie ono na nie oddziaływać. Kolegium wskazało ponadto, że pierwotne przedsięwzięcie, polegające na budowie "Północnej Obwodnicy Śródmieścia Kętrzyna od ul. Sikorskiego do ul. Bałtyckiej", dotyczyło m. in. ul. Curie-Skłodowskiej, więc wspólnoty budynków położonych przy tej ulicy były stronami tamtego postępowania.
Rozpoznawany obecnie wniosek nie dotyczy tej ulicy, a nie można domniemywać, że sporne przedsięwzięcie jest elementem większej całości, skoro inwestor we wniosku ograniczył się do tego fragmentu. Kolegium podkreśliło, że to wnioskodawca określa treść żądania i w konsekwencji przedmiot postępowania. Zaznaczyło również, że obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania nakładany jest na innym etapie postępowania administracyjnego, a utworzenie takiego obszaru na terenie przylegającym do planowanej inwestycji nie wpłynie na prawa i obowiązki wspólnot, bowiem ich nieruchomości nie są położone w pobliżu tej inwestycji.
Wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 10/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd zarzucił, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zbadał czy planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość wspólnoty i czy będzie miała wpływ na sposób wykonywania przez jej członków prawa własności. Kolegium nie odniosło się ponadto do zarzutu, że w wyniku tego przedsięwzięcia zwiększony ruch pojazdów zostanie skierowany na ulice: Curie-Skłodowskiej, Szpitalną i Bałtycką, przy których posadowione są m. in. budynki wspólnot, co znacznie zwiększy uciążliwości wywołane ruchem drogowym.
Ponadto Kolegium nie wyjaśniło zarzutu, że planowana inwestycja stanowi część pierwotnego przedsięwzięcia, którego realizacji Gmina Miejska Kętrzyn zaniechała z uwagi na protesty mieszkańców. W sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy i jak daleko przedmiotowa inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie, w ocenie Sądu, nie można było twierdzić, że właścicielom nieruchomości leżących w pobliżu terenów przeznaczonych pod inwestycję nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest przeprowadzenie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że wspólnotom przysługuje w sprawie przymiot strony, gdyż planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na ich prawa i obowiązki. Kolegium zauważyło, że raport o oddziaływaniu na środowisko nie wyjaśniał jednoznacznie czy sporna inwestycja będzie wpływała niekorzystnie na nieruchomości wspólnot. Z dokumentu tego wynikało jednak, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza również na ul. M. Curie Skłodowskiej. Oddziaływanie to nie przekroczy wprawdzie wartości normatywnych, jednakże będzie docierać również do nieruchomości zarządzanych przez wspólnoty. Kolegium zaznaczyło, że w raporcie nie badano oddziaływania hałasu na ulicę M. Curie-Skłodowskiej. Nie badano również, czy realizacja przedsięwzięcia spowoduje zwiększenie ruchu na tej ulicy, dlatego nie wiadomo czy planowane przedsięwzięcie będzie w tym zakresie oddziaływało na nieruchomości wspólnot.
Skargę na powyższe postanowienie złożyły Wspólnoty Mieszkaniowe Budynków przy ul. M. Curie-Skłodowskiej nr A., B., C., D., E. i F. w K. Skargi Wspólnot Mieszkaniowych Budynków nr D., E. i F. zostały prawomocnie odrzucone.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 26 marca 2010 r. II SA/Ol 10/10. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium pismami z dnia 7 i 23 czerwca 2010 r., wystąpiło do Burmistrza Miasta Kętrzyna o udzielenie informacji, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na nieruchomości zarządzane przez wspólnoty. Zwróciło się także o wyjaśnienie czy sporne przedsięwzięcie pokrywa się i ewentualnie, w jakiej części, z pierwotnie planowaną inwestycją, objętą decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto wniosło o uzupełnienie raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia o analizę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości zarządzane przez wspólnoty.
W pismach z dnia 9 czerwca 2010 r. i 12 lipca 2010 r. Burmistrz Miasta Kętrzyn wyjaśnił, że zaniechano realizacji pierwotnego zamierzenia, gdyż zarządca dróg powiatowych, w tym m. in. ulic M. Curie-Skłodowskiej i Szpitalnej, nie był zainteresowany reorganizacją dróg powiatowych. Ograniczono się zatem do modernizacji ul. Obrońców Westerplatte, która leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej osiedla Sikorskiego i nie ingeruje w przebieg ulicy M. Curie-Skłodowskiej. Sporna inwestycja pokrywa się jedynie w części z poprzednim przedsięwzięciem. Burmistrz zaznaczył, że uprzednio planowano m. in. poszerzenie ul. M. Curie-Skłodowskiej i wycinkę drzew stanowiących naturalną barierę dźwiękochłonną, co w sposób istotny wpływało na prognozowaną emisję i jej rozkład. Z tego też względu stwierdził, że nie można korzystać z opracowanego wówczas raportu oddziaływania na środowisko, gdyż zakres planowanych zmian był inny.
Jak wskazał Sąd I instancji, Kolegium oceniło w zaskarżonym postanowieniu, że nadesłany przez organ I instancji raport i udzielone wyjaśnienia nie przesądzały, w jakim zakresie planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na nieruchomości zarządzane przez wspólnoty. Jednakże prawidłowo uznało, że skoro autor raportu stwierdził istnienie takiego oddziaływania, to planowane przedsięwzięcie może wpływać na prawa i obowiązki wspólnot. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, nie jest zatem zasadny zarzut zaniechania realizacji wytycznych zawartych w wyroku z dnia 26 marca 2010 r.
Ponadto Sąd I instancji odniósł się do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia oraz postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji zobligowany był do wydania postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spornej inwestycji i określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut błędnego ustalenia, że poziom oddziaływania planowanej inwestycji na ul. Curie Skłodowskiej nie został jednoznacznie ustalony, chociaż, zdaniem wspólnot, przesądzono o tym w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2008 r., która powinna zostać wykonana. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższa decyzja Kolegium została wydana w toku postępowania dotyczącego wniosku z dnia 12 maja 2006 r., który dotyczył realizacji przedsięwzięcia w innym niż obecny kształcie. Wniosek obejmował wprawdzie budowę obwodnicy Śródmieścia Kętrzyna, ale na odcinku od ul. Sikorskiego do ul. Bałtyckiej, czyli znacznie większy odcinek niż ujęty w rozpoznawanym obecnie wniosku.
Ponadto decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., została wydana na skutek odwołania od decyzji organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter wieloetapowy. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji, przy czym w pierwszej kolejności ustawa środowiskowa określa wymóg dokonania kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod względem obowiązku przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. Gdy właściwy organ oceni, że przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia takiej oceny, wydaje postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe obliguje inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym powinna być zawarta analiza okoliczności i elementów wskazanych w postanowieniu.
Ponadto raport musi być dostosowany do wymogów określonych w art. 66 i art. 67 ustawy środowiskowej. Szczegółowa ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jest zatem dokonywana dopiero po uzyskaniu od inwestora raportu. Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. mogło ocenić, że sporządzony w kontrolowanej wówczas sprawie raport o oddziaływaniu na środowisko pozwalał stwierdzić, że z uwagi na prognozowane oddziaływania, konieczne będzie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie, wydane na skutek wniosku inwestora z dnia 11 marca 2009 r. nakłada obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu obecnie planowanej inwestycji na środowisko.
W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji prawidłowo uznał, że dla planowanej inwestycji niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu. W postanowieniu wskazał na elementy, które wymagają szczegółowej analizy. Wśród nich wymienił ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania stwierdzana jest, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, dopiero w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku wspólnot, nie można zatem odnosić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2008 r. do niniejszego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku nr A. przy ul. Skłodowskiej w Kętrzynie.
Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził dokładnej analizy wszystkich okoliczności faktycznych związanych z modyfikacją pierwotnego wniosku Burmistrza Miasta Kętrzyn dotyczącego przedsięwzięcia budowy północnej obwodnicy śródmieścia (od ronda ks. Rogaczewskiego do ul. Bałtyckiej).
W ocenie wspólnoty, organ nie wyjaśnił przez to, czy przedmiotem niniejszego postępowania jest nowe przedsięwzięcie, czy też pierwotne, z zamiarem obejścia przez Burmistrza Miasta Kętrzyn obowiązku wykonania prawomocnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2008 r.
Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 134 i 153 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc faktycznej tożsamości (zbieżności) pierwotnego przedsięwzięcia (budowa obwodnicy na odcinku od ronda ks. Rogaczewskiego do ul Bałtyckiej) oraz zmodyfikowanego (budowa obwodnicy na odcinku od ronda ks. Rogaczewskiego do ronda Kombatantów i modernizacja ulic M. Curie - Skłodowskiej oraz Szpitalna), pomimo związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2010 r. II SA/Ol 10/10 oraz pomimo treści drugiego z zarzutów skargi złożonej do Sądu I instancji.
Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile wspólnota nie przedstawi rachunku poniesionych w sprawie kosztów i wydatków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. z powodu rzekomego braku prawidłowej kontroli przez ten Sąd ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego sprawy. Wynika to z tego, że zgodnie z wnioskiem inwestora – Gminy Miejskiej Kętrzyn, przedmiotowe przedsięwzięcie objęte obowiązkiem przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, dotyczy tylko "Budowy Północnej Obwodnicy Śródmieścia Kętrzyna na odcinku od ronda im. ks. Wojciecha Rogaczewskiego do ronda Kombatantów" (karta nr 29 akt administracyjnych).
Natomiast wbrew zarzutowi kasacyjnemu, właściwe organy w tej sprawie nie mogą w żadnym przypadku z urzędu uzupełniać lub modyfikować wniosku inwestora w jego zakresie przedmiotowym, który dalej podlega ocenie prawnej w trybie odpowiednich przepisów ustawy środowiskowej.
Ponadto nie budzi żadnych wątpliwości, że jest to przedsięwzięcie, które nie pokrywa się z poprzednim przedsięwzięciem projektowanym od ronda ks. Rogaczewskiego do ul. Bałtyckiej. W tym ostatnim postępowaniu decyzja organu I Instancji z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2008 r., dotyczyły więc w istocie innego przedsięwzięcia – budowy "Północnej Obwodnicy Śródmieścia Kętrzyna od ul. Sikorskiego do ul. Bałtyckiej". Stąd też osnowa powyższej decyzji środowiskowej oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, w tym m.in. nakładająca obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, nie mogą być wiążące w innej sprawie, w której przedmiotem jest ocena oddziaływania na środowisko innego przedsięwzięcia.
Należy także podkreślić, że inwestor nie ma obowiązku realizacji projektowanego przedsięwzięcia objętego wymaganiami zawartymi w osnowie decyzji środowiskowej, której ustalenia są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś w przeciwnym wypadku dla pozwolenia na budowę.
Po drugie, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 153 p.p.s.a. Należy również zaznaczyć, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera w tej sprawie wszystkie wymagane elementy w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tym także dotyczącą kwestii związania w tej sprawie w świetle art. 153 p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 10/10, którą to ocenę prawną w pełni podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.
Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał z urzędu – na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. – sprostowania sentencji wyroku Sądu I instancji z powodu oczywistej omyłki w nazwie siedziby skarżących Wspólnot Mieszkaniowych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, a na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. o sprostowaniu oczywistej omyłki w wyroku Sądu I instancji.
- - ---------------------- 2 8