Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 681/16 oddalił skargę [...]Sp. z o.o. w B. (dalej powoływana również jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...], odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i miejscami postojowymi w podpiwniczeniu wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, z dopuszczeniem usytuowania bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. gr. [...].
Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że spośród kilkunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, tylko jeden z nich jest usytuowany przy granicy z działką sąsiednią. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy w sąsiedztwie planowanego budynku, standardem jest istnienie budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych po granicy działki, a w konsekwencji taki element ładu przestrzennego należałoby wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, jako wymaganie dla nowej zabudowy. SKO zgodziło się zatem ze stanowiskiem organu I instancji, iż istnienie tylko jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego po granicy działki, w sytuacji gdy pozostałe kilkanaście budynków tego rodzaju jest zlokalizowane w odległościach normatywnych od granic działek, na których są posadowione, nie stanowi podstawy do przesądzenia o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działkami sąsiednimi.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647, ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przez skarżącą usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego bezpośrednio po granicy z działkami sąsiednimi z uwagi na naruszenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy wystarczające jest, aby wyłącznie jedna działka sąsiednia, położona w obszarze analizowanym była zabudowana w podobny sposób, aby można było takie warunki ustalić, a projektowana zabudowa nie naruszała istniejącego ładu przestrzennego, co w niniejszej sprawie bezwzględnie zostało spełnione;
- - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności;
- - art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że skoro nowa zabudowa ma charakter budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, to kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników oraz sposobu kształtowania zabudowy można odnieść wyłącznie do nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, a nie także do budynków o innych funkcjach, np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
- - art. 2 i 32 Konstytucji RP polegające na wydaniu skarżonej decyzji wyłącznie w interesie kilku osób fizycznych mających już usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny po granicy z działką inwestora i którzy w dniu zakupu należących do nich lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na sąsiedniej nieruchomości o nr ew. gr. [...] wyrazili bezwarunkową zgodę na wybudowanie przez skarżącego na działce o nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego po granicy z ich nieruchomością;
- - art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż planowana przez skarżącego inwestycja nie może stanowić kontynuacji sposobu zagospodarowania dla obszaru objętego analizą urbanistyczną;
- - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, wynikających z wadliwie zebranego materiału dowodowego, co miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Uzasadniając wyrok oddalający skargę Sąd I instancji sprecyzował do czego w niniejszej sprawie sprowadza się spór pomiędzy organami administracji, a inwestorem, a następnie stwierdził, że podziela argumentację przedstawioną przez organy, iż usytuowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej po granicy z działką sąsiednią stanowi jednostkowy i wyjątkowy przypadek w usytuowaniu tego typu obiektu. Sąd wskazał też, że nie podzielił zarzutu strony skarżącej o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów przypominając, że naczelną zasadą zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dbanie o utrzymanie ładu przestrzennego. Wskazał, że z tego powodu zupełnie niezasadny jest zarzut "formalistycznego podejścia" organu. Ocenił również, że nie naruszono przepisów Konstytucji RP, ponieważ prawo własności może być ograniczone ustawą i w tej konkretnej sprawie jest to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd dodał, że zarzut strony skarżącej dotyczący odniesienia się organów jedynie do budynków mieszkaniowych jednorodzinnych nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w niniejszej sprawie, bowiem organy jednoznacznie przyjęły, że oprócz 1 budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego po granicy inne budynki wielorodzinne nie są tak usytuowane. Sąd podkreślił, że organy zasadnie przyjęły, iż w konkretnej sprawie nie spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa", którą strona skarżąca myli z pojęciem "ochrony interesu osób trzecich" w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka zaskarżając ww. wyrok w całości na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako: "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a skarżąca zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z § 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przez skarżącą usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego bezpośrednio po granicy z działkami sąsiednimi nie jest możliwe z uwagi na naruszenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", w sytuacji gdy wystarczające jest, aby wyłącznie jedna działka sąsiednia, położona w obszarze analizowanym była zabudowana w podobny sposób, aby można było takie warunki ustalić, a projektowana zabudowa nie naruszała istniejącego ładu przestrzennego, co w niniejszej sprawie bezwzględnie zostało spełnione.;
- 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP, wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prowadzącego do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności;
- 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że skoro nowa zabudowa ma charakter budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, to kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników oraz sposobu kształtowania zabudowy można odnieść wyłącznie do nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, a nie także do budynków o innych funkcjach, np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze;
- 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, iż wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniały jej uchylenie;
- 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż planowana przez skarżącą inwestycja nie może stanowić kontynuacji sposobu zagospodarowania dla obszaru objętego analizą urbanistyczną.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła:
- 1. na podstawie art, 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku
- 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła argumentację na poparcie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej opierając się na obszernie prezentowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie i dlatego podlega uwzględnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W zakreślonych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga opiera się na usprawiedliwionej podstawie, albowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika z treści powołanego przepisu i utrwalonego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym uzasadnienie wyroku powinno zarówno stanowić logiczną i zwartą całość, jak też umożliwiać stronom postępowania, a ponadto - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznanie argumentów, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1945/18).
W konsekwencji wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest nie tylko do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i powołania obowiązujących przepisów prawa, ale w szczególności zaprezentowania wyczerpującej argumentacji, przemawiającej za przyjętym rozstrzygnięciem, z odniesieniem się do zaprezentowanych zarzutów strony skarżącej. Sytuacja, w której uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, to stanowi to jednoznacznie o naruszeniu właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga również, że uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się jedynie do powielenia stanowiska organu, albowiem od sądu tego nie wymaga się bezkrytycznego przyjmowania stanowiska zajętego przez organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję. Skoro Sąd definiuje spór, który wymaga rozstrzygnięcia, to powinien w sposób adekwatny i wyczerpujący odnieść się do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego, zawierając w konkluzji swoje stanowisko w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie prezentowane jest stanowisko, że dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentację sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., II GSK 3816/16, wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07).
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to bowiem sprowadza się do zdefiniowania sporu zawisłego przed tym Sądem oraz bardzo lakonicznych stwierdzeń o akceptacji stanowiska organu i niezasadności zarzutów strony skarżącej. Jednym z nielicznych argumentów zaprezentowanych przez Sąd było wskazanie, iż "naczelną zasadą zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dbanie o utrzymanie ładu przestrzennego" i z tego powodu niezasadny jest zarzut "formalistycznego podejścia" organu.
Sąd dodał jeszcze, że organy jednoznacznie przyjęły stan faktyczny, z którego wynika ich prawidłowe stanowisko, zaś skarżąca myli przesłankę "dobrego sąsiedztwa", z pojęciem "ochrony interesu osób trzecich" w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tymczasem w rozważaniach Sądu całkowicie zabrakło rozważań odpowiadających na zasadnicze pytanie, a mianowicie: dlaczego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi z uwagi na naruszenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", skoro w ocenie skarżącej zasada ta została bezwzględnie spełniona. Skarżąca powołała przy tym konkretne okoliczności sprawy tj. m. in. istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinnej oraz usytuowany już budynek mieszkalny wielorodzinny po granicy z działką inwestora. Skarżąca, powołując się na konkretne okoliczności faktyczne sprawy zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te zostały obszernie uzasadnione z powołaniem prawnej i faktycznej argumentacji.
Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tych zarzutów i nie wyjaśnił dlaczego zaakceptował stanowisko organów administracyjnych w rozstrzyganej sprawie. Należy przyjąć, że tak skonstruowane uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji powoduje, że kontrola sądowoadministracyjna działania organów administracji publicznej nosi cechy iluzoryczności.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, biorąc pod uwagę brak możliwości merytorycznej kontroli toku rozumowania, które doprowadziło Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia. Z tego też powodu przedwczesne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku weźmie pod uwagę powyższą ocenę i wskazówki, a przede wszystkim szczegółowo odniesie się do zarzutów skarżącej, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, stan faktyczny sprawy oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. W szczególności Sąd odpowie w sposób przekonujący na pytanie dotyczące możliwości realizacji inwestycji skarżącej w postaci możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i miejscami postojowymi w podpiwniczeniu wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. gr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, z dopuszczeniem usytuowania bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. gr. [...]. Uzasadnienie wyroku powinno zaś być skonstruowane zgodnie z regułami wyznaczonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.