Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 lipca 2014r. nr... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zw. dalej Spółką, zwróciła się do Wójta Gminy C. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych, na części działek ewidencyjnych nr..., nr... i nr... położonych we wsi Glina, gm. C. Wójt Gminy C. decyzją z dnia 24 października 2013r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Decyzją z dnia 20 lutego 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy C. decyzją z dnia 12 maja 2014r. orzekł ponownie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna z wyrażoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasadą kontynuacji funkcji, która umożliwiałaby określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto inwestycja jest sprzeczna z polityką przestrzenną gminy, wyrażoną m.in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Przeprowadzona analiza otoczenia terenu wykazała, że jego bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny o przeznaczeniu rolniczym, zaś w dalszym sąsiedztwie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa i siedliskowa w miejscowości Glina. Organ I instancji uznał, iż droga dojazdowa do wysypiska śmieci jest elementem obcym w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, bowiem nie jest to droga dojazdowa do zabudowy mieszkaniowej, ani też ciąg komunikacyjny umożliwiający dostęp okolicznych mieszkańców do funkcji usługowej związanej z zaspokajaniem podstawowych potrzeb mieszkańców gminy.
Zdaniem organu I instancji pogłębianie i utrwalanie stanu dysfunkcji przedmiotowego obszaru, poprzez poszerzenie drogi dojazdowej do składowiska odpadów, która już obecnie koliduje z interesem społecznym mieszkańców tej części gminy stoi w sprzeczności z polityką przestrzenną prowadzoną przez gminę, a co za tym idzie z art. 3 ust. 1 ustawy. Ponadto Wójt Gminy C. uznał, iż istniejąca już i wykorzystywana, droga dojazdowa do składowiska odpadów stoi w sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie zagospodarowaniem stanowiącym urbanistyczną całość. Tym bardziej będzie sprzeczna z tym sąsiedztwem urbanistycznym projektowana rozbudowa takiej drogi.
Spółka, w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zw. dalej k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 22 lipca 2014r. uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia 12 maja 2014r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy C. oparł decyzję w zasadniczej mierze o art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w warunkach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy zaliczyć drogę. W związku z powyższym w warunkach niniejszej sprawy ocenie podlega jedynie spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i pkt 5 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, iż inwestor nie planuje poszerzenia terenu wykorzystywanego jako droga dojazdowa do terenu, na którym znajduje się wysypisko śmieci, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje utwardzenie terenu części działek nr..., nr... i nr... Działki te, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowią grunty rolne oraz pastwiska, na których to terenach inwestor planuje urządzenie utwardzonej drogi dojazdowej do składowiska odpadów, stanowiącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, uwzględnioną w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami dla województwa mazowieckiego, a zatem niezwykle istotną dla zapewnienia prawidłowej gospodarki odpadami nie tylko w gminach sąsiednich, ale także w całym regionie.
Gwarancją utrzymania określonego przeznaczenia terenu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W jego braku natomiast, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ta ostatnia jest wydawana w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wszelkie zatem wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy, należy interpretować na korzyści inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmawiająca ustalenia tych warunków tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy C. naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 22 lipca 2014r. skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie było konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, a organ dysponował materiałem dowodowym wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym,
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy istniały wszelkie przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego,
- - art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, mające istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, podczas gdy organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który nie pozostawiał jakichkolwiek wątpliwości co do elementów stanu faktycznego,
- - art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności podlegających ponownemu wyjaśnieniu, sprzeczność uzasadnienia z podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia, a także niedostateczne ustosunkowania się do argumentacji zawartej w odwołaniu,
- - art. 15 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie może wydać decyzji o charakterze reformatoryjnym,
- - art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co skutkuje znacznym przedłużeniem postępowania,
- - art. 8 i art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa, niepełne ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej zwartych w odwołaniu oraz nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącej.
W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie w toku postępowania przed organem odwoławczym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. Zasadniczą okolicznością podlegającą ustaleniu był rodzaj planowanej inwestycji, co było możliwe na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy słusznie przyjął, że utwardzenie podłoża objęte wnioskiem stanowi obiekt liniowy i infrastruktury technicznej. Kolejnym etapem prowadzącym do wydania rozstrzygnięcia winno być już tylko dokonanie subsumcji, tj. przyporządkowanie tak określonego stanu faktycznego do obowiązującej normy prawnej, co w niniejszej sprawie skutkowało zastosowaniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączającego zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p.
Czynności konieczne do podjęcia przez organ odwoławczy były zatem związane jedynie z procesem stosowania prawa materialnego i nie mogły mieć na celu ustalenia okoliczności faktycznych. W sprawie zostały zatem wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który nie pozostawiał jakichkolwiek wątpliwości co do poszczególnych elementów stanu faktycznego.
Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w sposób błędny uznał, że Wójt Gminy C. rozpoznał sprawę z obrazą art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., o którym mowa w zaskarżonej decyzji, stanowi bowiem błąd w subsumpcji. Jeśli nawet uznać, że Wójt Gminy C. przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił faktu, że planowana inwestycja ma charakter infrastrukturalny, to organ odwoławczy dokonując kontroli instancyjnej poczynił prawidłowe ustalenia w tym zakresie. Potwierdził tym samym brak potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Zatem nawet, gdyby zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Wójta Gminy C. z obrazą art. 77 § 1 k.p.a., to zarzut ten mógłby dotyczyć tylko błędnej oceny materiału dowodowego, nie zaś jego zupełności. Słuszność tej tezy potwierdza okoliczność, że wszystkie inne fakty, aniżeli charakter inwestycji, wskazywane w zaskarżonej decyzji jako ustalone w sposób błędny przez organ I instancji nie miały istotnego znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, inne aniżeli dostatecznie wyjaśnione w tej decyzji, wymagają ustalenia. Nie wskazano w jakim zakresie sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i tym bardziej nie wykazano, że zakres ten ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 7 października 2014r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Jednocześnie wskazała, że w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi wnosi także o uchylenie decyzji Wójta Gminy C. z dnia 17 września 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.
Sąd wskazał, że w toku postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych, na części działek ewidencyjnych nr..., nr... i nr... położonych we wsi Glina, gm. C. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera poważne uchybienia. Wójt Gminy C. oparł odmowną decyzję w zasadniczej mierze o art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w warunkach niniejszej sprawy nie znajdował zastosowania bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy zaliczyć drogę. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w warunkach niniejszej sprawy ocenie organu podlegało jedynie spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p.
W postępowaniu odwoławczym ustalono, że inwestor nie planuje poszerzenia terenu wykorzystywanego jako droga dojazdowa do miejsca, na którym znajduje się wysypisko śmieci, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje utwardzenie terenu części działek nr..., nr... i nr... Działki te, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowią grunty rolne oraz pastwiska, na których to terenach inwestor planuje urządzenie utwardzonej drogi dojazdowej do składowiska odpadów.
W ocenie Sądu, Kolegium słusznie wskazało, że Wójt Gminy C. naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, szczególnie w kontekście brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 u.p.z.p., koncentrując się niezasadnie na kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie ograniczył się do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, tj. nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1564/10 i stwierdził, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm wskazuje, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji.
Zakres postępowania odwoławczego w tym zakresie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Stałoby również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie, właściwym rozstrzygnięciem było orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie musi być przeprowadzone ponowne, kompletne postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora. Może to nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem, gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy to zasadnym byłby zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej przez art. 15 k.p.a.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że wnioskodawca jest dysponentem wniosku zaś organ nie może narzucić wnioskodawcy wbrew jego woli warunków, które mają być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania możliwe jest jednak ewentualne zrewidowanie treści wniosku przez inwestora.
W związku z powyższym Sąd podzielił argumentację Kolegium Odwoławczego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, stwierdził że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014r. S. O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (aktualna nazwa "A. O." Spółka z o.o. z siedzibą w O." zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej zwanej p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie organu II instancji, że Wójt Gminy C. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy w stopniu wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub przynajmniej w znacznej części,
- - art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia polegających na wadliwym przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy istniały podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o charakterze reformacyjnym, a postępowania wyjaśniające nie wymagało uzupełnienia w całości ani w znacznej części,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w jego lakoniczności, niezrozumiałości i niezupełności, podważających prawidłowość dokonania przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a także utrudniające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za organem II instancji, że wskutek rozpoznawania odwołania od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy organ II instancji nie może wydać decyzji reformacyjnej określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy wykładnia językowa, funkcjonalna i systemowa powołanych przepisów prowadzi do odmiennego wniosku i poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi,
- - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji, której wydanie godziło w zasadę równości wobec prawa naruszając interesy Spółki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka m.in. argumentowała, że w toku trwającego od czerwca 2012r. postępowania administracyjnego organ dokonywał ustaleń okoliczności, które Sąd uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p., co wprost wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. W ocenie Spółki, potwierdza to w szczególności treść projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, który został w toku postępowania przed organem I instancji sporządzony przez urbanistę i znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem Spółki okoliczność, że w końcowej fazie postępowania przed organem I instancji sporządzono kolejny projekt decyzji, zmieniając treść projektowanego rozstrzygnięcia na decyzję odmowną opartą w głównej mierze na analizie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie zmienia faktu zebrania przez organ I instancji całego materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie.
Spółka podkreśliła, że ww. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu był przedmiotem pozytywnego uzgodnienia z Zarządem Dróg Powiatowych w O.. Uzgodnienie to obejmowało także okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a w przedmiotowym postępowaniu nie było konieczności uzyskiwania stanowisk jakichkolwiek innych organów administracji w trybie współdziałania. Zatem niesłusznie, zdaniem Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwypuklając istnienie potrzeby przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w całości, wskazał na konieczność uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi.
Spółka wywiodła, że nawet gdyby uznać, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. istniałaby konieczność ponownego uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z Zarządem Dróg Powiatowych w O., to potrzeba dokonania tej czynności z pewnością nie stanowi wystarczającej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Spółka wywiodła, że nawet gdyby uznać, że w przedmiotowej sprawie istnieje potrzeba sporządzenia nowego projektu decyzji, to czynności tej nie sposób kwalifikować jako części postępowania dowodowego, która mogłaby stanowić podstawę do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej, wykonanie projektu decyzji stanowi już etap subsumcji, tj. przyporządkowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego do określonej normy prawnej. Samo zatem przystąpienie do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji potwierdza zakończenie postępowania dowodowego. Przygotowanie projektu decyzji nie stanowi zatem elementu postępowania dowodowego i ewentualna potrzeba jego sporządzenia nie może stanowić wsparcia dla argumentacji o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Skarżąca podtrzymała w całości stanowisko zawarte w skardze, że Wójt Gminy C. naruszył art. 77 § 1 k.p.a. nie poprzez uchybienia w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale jego rozpatrzenia, ponieważ ostatecznie zaakceptował projekt decyzji odmownej, która była sprzeczna z materiałem dowodowym. W ocenie spółki, w momencie wydawania decyzji organ I instancji dysponował całym materiałem niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, a nawet projektem decyzji ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uzgodnionym przez właściwe organy, tylko w ostatniej fazie postępowania wydał decyzję o odmiennej treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 powołanej ustawy.
W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a., jak również naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, polegających na wadliwym przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz art. 1 § 2 p.u.s.p., art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie organu II instancji, że Wójt Gminy C. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy w stopniu wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub przynajmniej w znacznej części.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że gdyby organ ten zreformował decyzję organu I instancji i ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji.
Wyjątkowo organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 kwietnia 2011r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest więc wykładnia rozszerzająca tego przepisu (por. wyrok NSA z dni 24 sierpnia 2016r., sygn. akt II OSK 2958/14).
Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.
W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, na czym ma polegać uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, które musi przeprowadzić Wójt Gminy. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony przez uprawnionego urbanistę na żądanie Wójta (po wpłynięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy) projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, uzgodnienie tego projektu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. dokonane przez Starostę Otwockiego w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. z/s w K.; przeprowadzenie analizy urbanistycznej, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy i Sąd I instancji nie było konieczne z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Słusznie zarzuciła skarżąca kasacyjnie Spółka, że organ odwoławczy do tych dokumentów w ogóle się nie odniósł, uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdzając, że organ I instancji musi przeprowadzić "kompletne" postępowanie administracyjne.
Należy pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, lecz przede wszystkim rozpoznanie sprawy co do istoty. Z żadnego przepisu k.p.a., ani przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zasada ta doznawała ograniczeń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy ma obowiązek ustalić czy na podstawie zebranego materiału dowodowego, uzupełnionego w miarę potrzeby w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, że organ odwoławczy, stosując ten przepis powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazać przekonująco istnienie przesłanek w nim wymienionych, a także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Ustalenia wymagało, czy wady postępowania dowodowego przed organem I instancji są tego rodzaju, że pozwalają na usunięcie ich przez organ odwoławczy w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zatem należało w realiach niniejszej sprawy wykazać, że zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji. Nie uczynił tego organ odwoławczy, zaś Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił ten pogląd, lakonicznie stwierdzając, że Kolegium dokonało prawidłowej interpretacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie ograniczyło się do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zauważyć należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji był determinowany głównie wykładnią i zastosowaniem prawa materialnego dokonaną przez ten organ, który wskazywał na brak przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która pozostawała w sprzeczności z wykładnią prezentowaną przez organ odwoławczy w decyzjach kasacyjnych. Kolegium nie wykazało, aby w oparciu o zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, i przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 941/10 stwierdził, że w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy został w sprawie zgromadzony, a kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających w niego wniosków, brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (p. wyrok NSA z dnia 6 września 2016r., sygn. akt II OSK 572/16, LEX 2143555).
Podkreślenia również wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. i w przypadku, gdy organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenie swojego orzeczenia podjąć próbę wydania decyzji merytorycznej i zakończenia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się od czerwca 2012r. i w tej sprawie organ odwoławczy już po raz trzeci uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uzasadniając w podobny sposób każdą z wydanych decyzji kasacyjnych. W sytuacji, gdy organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, organ odwoławczy musi dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dni 24 sierpnia 2016r., sygn. akt II OSK 2958/14).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się co do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że istniały podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy o charakterze reformatoryjnym, a postępowania nie wymagało uzupełnienia w całości, ani w znacznej części. Te bowiem okoliczności muszą być poddane ocenie organu odwoławczego w ponownym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny nie może, wyręczając organ odwoławczy poddać ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, tj. art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za organem II instancji, że wskutek rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy organ II instancji nie może wydać decyzji reformacyjnej określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazać należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 k.p.a., dotyczyła sytuacji, gdy rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy organ II instancji nie może, po raz pierwszy, wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Jednak wykładnia ta nie dotyczy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdyż jak wyżej wykazano ani organ, ani Sąd I instancji nie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Wskazanie przez Sąd I instancji na możliwość naruszenie art. 15 k.p.a., gdyby organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną i ustalił warunki zabudowy, było w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne, a przede wszystkim nie mogło uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem w ogóle nie analizował przedstawionego materiału dowodowego pod względem wystąpienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., które jego zdaniem powinny być spełnione w przypadku przedmiotowej inwestycji (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), a zatem nie doszło do sytuacji, że SKO uznało, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz takiej decyzji nie może wydać, z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 lipca 2014r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji oceni sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przedstawioną ocenę prawną.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
- - ---------------------- 16