Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 640/12, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2009 r. o odmowie wstrzymania użytkowania odcinka autostrady [...].
Z akt sprawy wynika, że J. W. oraz R. W. podaniem z 18 sierpnia 2009 r., powołując się na art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, zażądali od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wstrzymania użytkowania odcinka autostrady [...]. Uzasadniając podanie twierdzili, że odcinek autostrady, którego podanie dotyczy, nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 Prawa ochrony środowiska, gdyż po pierwsze, brak jest decyzji określającej zakres i warunki korzystania ze środowiska na obszarach Natura 2000 Uroczyska Borów Dolnośląskich oraz Dolina Dolnej Kwisy; po drugie, decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2005 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy odcinka autostrady nie jest ostateczna, gdyż do tej pory nie zostało rozpoznane wniesione od niej przez skarżącego odwołanie.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z [...] sierpnia 2009 r. odmówił wydania nakazu wstrzymania użytkowania odcinka autostrady [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie J. W. oraz R. W. od tej decyzji, decyzją z [...] października 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, gdyż uznał, że wnoszący podanie nie są stroną postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2010 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2170/09, rozpoznając skargę J. W. oraz R.W. na tę decyzję, nie podzielając stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił jego decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2009 r. Organ administracji wyjaśnił w jakich okolicznościach stosuje się art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż autostrada [...] na odcinku, którego dotyczyło podanie J. W. oraz R. W., jest w odpowiednim stanie technicznym.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]listopada 2010 r. wnieśli J. W. oraz R. W., z tym że skarga R. W. została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. W skardze, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podniesiono następujące twierdzenia. Po pierwsze, twierdzono, że autostrada [...] na odcinku, którego dotyczy sprawa, została wybudowana na nieruchomościach stanowiących własność J. W. oraz R. W.. Po drugie, twierdzono, że na tym odcinku autostrada została zrealizowana na dwóch obszarach Natura 2000, w związku z czym istniał obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 oraz wydania decyzji określającej zakres i warunki korzystania ze środowiska na obszarach Natura 2000, czego nie uczyniono.
Tym samym – zdaniem skarżących - obiekt budowlany, jakim jest autostrada, na odcinku, którego dotyczy sprawa, nie spełnia wymagań ochrony środowiska. Po trzecie, szereg urządzeń wodnych wybudowanych w związku z budową autostrady zostało wybudowanych bez pozwolenia wodnoprawnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2010 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1749/09, uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] września 2009 r. a Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] sierpnia 2010 r. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2005 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli i urządzeń wodnoprawnych w ramach budowy autostrady [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Po czwarte, inwestor autostrady – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w dniu 31 grudnia 2009 r. utracił prawo do korzystania ze zbiorników retencyjno-segmentacyjnych i odprowadzania ścieków bytowych z toalet znajdujących się na terenie dwóch miejsc obsługi podróżnych, gdyż z tym dniem straciła ważność decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na zrzut ścieków z tych miejsc obsługi podróżnych.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący domagał się wstrzymania użytkowania odcinka autostrady, wskazując po pierwsze, jednoznacznie tryb w jakim organy administracji winny prowadzić postępowanie, to jest art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, po drugie, że tryb ten powinien być stosowany z uwagi na niespełnienie wymagań, o których mowa w art. 76 Prawa ochrony środowiska. Następnie wyjaśnił, że z art. 66 Prawa budowlanego wynika, iż organ administracji może zakazać użytkowania obiektu budowlanego w przypadku ustalenia, że wskutek jego niewłaściwego użytkowania znajduje się on w stanie zużycia technicznego, jak również, gdy stan ten jest wynikiem nagłych zdarzeń, które zaszły po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania, nie może zaś ten przepis być podstawą usunięcia odstępstw od pozwolenia na budowę, likwidacji samowoli budowlanej oraz wad decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga, w istocie skierowana przeciwko decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji i postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie może być uwzględniona w sprawie dotyczącej stosowania art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:
- - naruszenie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i ścieków z obiektu budowlanego oraz brak zgody na użytkowanie autostrady w obszarze Natura 2000 nie stanowi podstawy do wydania na podstawie powołanego przepisu nakazu wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie i niedokonanie oceny faktów ustalonych przez organy administracji z naruszeniem powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
- - naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ administracji poczynił błędne ustalenia, mianowicie w trakcie kontroli obiektu budowlanego w dniu 4 listopada 2010 r. nie zauważył, że autostrada nie posiada wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie urządzeń wodnych i odprowadzanie ścieków oraz że brak jest stosownej zgody na użytkowanie autostrady na obszarach Natura 2000.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się także wtedy, gdy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia lub środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Dalej wywiedziono, że taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż autostrada jest użytkowana z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, mianowicie bez wymaganych pozwoleń, co zagraża mieniu skarżącego poprzez możliwość skażenia substancjami ropopochodnymi jego nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Ze skargi oraz skargi kasacyjnej wynika, że skarżący uważa, iż obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia lub środowisku w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jeżeli jest użytkowany z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, w szczególności art. 76 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Z powołanego przepisu Prawa ochrony środowiska wynika, że obiekt budowlany nie może być oddany do użytkowania, jeżeli nie spełnia wymagań ochrony środowiska, w tym nie uzyskano wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska.
Ponadto wynika z niego, że obiekt budowlany nie może być eksploatowany, jeżeli w okresie 30 dni od zakończenia rozruchu nie są dotrzymywane wynikające z mocy prawa standardy emisyjne albo określone w pozwoleniu warunki emisji, ustalone dla fazy po zakończeniu rozruchu. Stosowanie tego przepisu jest sankcjonowane w sposób określony w art. 365 Prawa ochrony środowiska, przy czym organem właściwym jest w tych sprawach wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Potwierdza to stanowisko Sądu pierwszej instancji, polegające na uznaniu, iż art. 66 Prawa budowlanego w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Skarżącemu chodzi bowiem w istocie o to, aby wyegzekwować stosowanie art. 76 Prawa ochrony środowiska.
Podzielić też należy stanowisko sądu pierwszej instancji, według którego art. 66 Prawa budowlanego nie ma na celu weryfikacji innych decyzji dotyczących procesu inwestycyjnego. Należy zauważyć, że twierdzenia skarżącego związane z art. 76 Prawa ochrony środowiska sprowadzają się do tego, że konieczna była by weryfikacja rozstrzygnięcia organu administracji, którym zakończono proces inwestycyjny. Konieczne byłoby stwierdzenie, że oddanie obiektu budowalnego do użytkowania nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. To zaś sprzeczne byłoby z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która przewiduje możliwość wzruszenia takich decyzji tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przez prawo, do których art. 66 Prawa budowlanego nie należy.
W końcu zauważyć też należy, że analiza przypadków opisanych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że stosuje się go w razie zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, a nie prawnych, jak na przykład brak pozwoleń.
To wszystko prowadzi do wniosku, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż art. 66 Prawa budowlanego w okolicznościach przedstawionych przez skarżącego nie miał zastosowania. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego zastosowania tego przepisu. W związku z tym niezasadne są też podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sprowadzające się do zarzutu, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe postępowanie organów administracji w zakresie ustalenia okoliczności, o których twierdził skarżący. Okoliczności te (brak określonych decyzji administracyjnych) nie miały bowiem znaczenia dla zastosowania art. 66 Prawa budowlanego.
Uwzględniając powyższe, NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją.