Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1242/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] blok [...] w W. (dalej zwanej Wspólnotą Mieszkaniową) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr KOC [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej zwany organem I instancji) ustalił na wniosek A. B. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o pow. 895m2 z garażem podziemnym na 90 miejsc postojowych oraz infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem, układem komunikacyjnym i elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...], [...], [...] i cz. dz. ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. na terenie [...].
Na skutek odwołania m.in. Wspólnoty Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 267; dalej jako k.p.a.), uchyliło w całości powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium za nieprawidłowe uznało posługiwanie się wielkościami wskaźników z określeniem "maksymalnie" czy "minimalnie", gdyż wielkości parametrów zabudowy powinny być określone w sposób ścisły - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).
Oceniło, że organ I instancji wyznaczył zbyt mały obszar analizowany, czym naruszył § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i uniemożliwił ustalenia prawidłowych parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Wskazało także na wadliwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a ponadto zarzuciło, że organ I instancji zaniechał wskazania wszystkich numerów działek objętych analizą, a wpisane na kopii parametry zabudowy są nieczytelnie i niekompletne. Za dopuszczalne w niniejszej sprawie Kolegium uznało natomiast odstąpienie przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy. Powołało się przy tym na uzasadnienie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, z którego wynika, że teren objęty wnioskiem położony jest w głębi zabudowy usytuowanej przy ulicach: [...], [...], [...], a lokalizacja budynku na tak położonej działce pozostaje bez wpływu na ukształtowanie linii zabudowy od strony ulic.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła Kolegium naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie rezygnacja z wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy była dopuszczalna. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w części stanowiącej fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczący tej kwestii (s. 3).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłową uznał ocenę Kolegium co do uchybienia przez organ I instancji obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełniającej warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Za nieuprawniony uznał natomiast zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczący naruszenia przez Kolegium § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podał przy tym, że jak wynika z orzecznictwa sądowego, przepisy tego rozporządzenia nie zawsze są zgodne z delegacją ustawową, czego przykładem jest art. 61 ust. 1, ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., w którym jest mowa o "linii zabudowy", gdy tymczasem w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wprowadza się pojęcie "obowiązującej linii zabudowy", co bez wątpienia w drodze pozaustawowej nakłada na inwestora obowiązek ograniczający jego prawo własności.
Zauważył, że żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane w ustawie (u.p.z.p.), co nie oznacza jednak, że należy bezkrytycznie przyjąć rozumienie "obowiązującej linii zabudowy" takie, na jakie wskazuje wykładnia gramatyczna tego pojęcia. Przyjął, że wręcz przeciwnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Stwierdził, że w takiej sytuacji wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Wskazał, że w tym przypadku linia zabudowy musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dodał, że kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art 151 p.p.s.a.) pomimo że organy obu instancji dopuściły się naruszenia:
- - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było nieokreślenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy obowiązującej lub nieprzekraczalnej linii zabudowy;
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności zaś poprzez błędne przyjęcie, że zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym nie pozwala na określenie linii zabudowy;
- 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrażające się w niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, ponieważ, wbrew okolicznościom wynikającym ze zgromadzonych akt, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę opisanej powyżej wadliwości decyzji organów obu instancji oraz przyjął za podstawę rozstrzygnięcia fakty nieznajdujące oparcia w aktach sprawy uznając błędnie, że zaskarżona decyzja dotyczy obszaru, na którym ze względu na nieregularną i rozproszoną zabudowę sąsiednią wyznaczenie linii zabudowy jest niedopuszczalne.
W oparciu o te zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa oceniła, że ustalenie obowiązującej (nieprzekraczalnej) linii zabudowy stanowi obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśliła, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy służyć powinno zachowaniu spójności planowanej inwestycji z zabudową istniejącą nie tylko poprzez zapewnienie jej kontynuacji, ale także poprzez wymuszenie na inwestorze odpowiedniego usytuowania nowoprojektowanego budynku względem osi istniejącej zabudowy. Zaznaczyła, że działka, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy jest zlokalizowana wewnątrz spójnego układu urbanistycznego, który ze względu na swoje walory historyczne i architektoniczne podlega obecnie ochronie konserwatorskiej. Skonstatowała, że w tych okolicznościach organ wydający decyzję o warunkach zabudowy tym bardziej winien wyznaczyć linię zabudowy, tak aby planowana inwestycja nie stanowiła dysonansu w istniejącym, historycznym układzie urbanistycznym (zachowanie stosownych osi).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania (A.B. i Z.B.) wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że zgodnie z orzecznictwem sądowym linia zabudowy wyznaczana jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią) jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy. Wskazali, że działki, na których planowana jest inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są w głębi, to jest w drugiej linii zabudowy poza pasem drogowym, co oznacza, że realizacja tej inwestycji pozostaje bez wpływu na ukształtowanie linii zabudowy od strony ulic. Skonstatowali, że w takiej sytuacji brak wyznaczenia linii zabudowy w zaskarżonej decyzji nie jest błędem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych powyżej podstaw kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art 151 p.p.s.a.) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie wszystkie z tych zarzutów mają jednak usprawiedliwione podstawy.
Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., w świetle którego, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wspólnota Mieszkaniowa upatruje bowiem naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu w niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czego wyrazem miałoby być niedostrzeżenie wadliwości decyzji organów obu instancji i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja dotyczy obszaru, na którym ze względu na nieregularną i rozproszoną zabudowę sąsiednią wyznaczenie linii zabudowy jest niedopuszczalne. Nie jest to zarzut zasadny, bowiem niewłaściwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jak również wadliwa ocena zgromadzonego przez organy materiału dowodowego może uzasadniać postawienie Sądowi zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ocena Sądu I instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w obu wskazanych powyżej aspektach została sformułowana na podstawie akt sprawy przekazanych temu Sądowi przez organ wraz ze skargą w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a.
Nie sposób także podzielić poglądu Wspólnoty Mieszkaniowej, sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., służyć powinno zachowaniu spójności planowanej inwestycji z zabudową istniejącą nie tylko poprzez zapewnienie jej kontynuacji, ale także poprzez wymuszenie na inwestorze odpowiedniego usytuowania nowoprojektowanego budynku względem osi istniejącej zabudowy. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z ujętą w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, która nie pozwala na automatyczne przyjmowanie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Stąd też w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który podziela także skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy.
Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, co oznacza, że budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje zatem wytyczenie na terenie wskazanym przez inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43). Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (tak m.in. wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1311/09 oraz wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 3043/14, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wymaga bowiem podkreślenia, że ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – por. wyrok NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 77/15, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl
Pogląd Wspólnoty Mieszkaniowej, że wyznaczenie linii zabudowy stanowi istotny element decyzji o warunkach zabudowy należy podzielić. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje zwolnienia od obowiązku wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji niegraniczących bezpośrednio z drogą publiczną, a taka przyczyna - jak wynika z uzasadnienia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu - legła u podstaw niewyznaczenia w niniejszej sprawie linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, a w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy.
Sposób wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy wskazano natomiast w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, jako przepisu wydanego w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 61 ust.7 pkt 1 powołanej ustawy. Zatem wywody Sądu I instancji co do braku naruszenia przez organy § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. były nietrafne, a szczególnie sformułowanie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawsze są zgodne z delegacją ustawową, gdyż w art. 61 ust.1 i ust. 7 pkt.1 ustawy jest mowa o linii zabudowy, a § 4 ust. 1 rozporządzenia o obowiązującej linii zabudowy. Jednak uszło uwadze Sądu I instancji, że te sformułowania dotyczą obowiązku ustalenia linii zabudowy również z możliwością zastosowania przepisu zawartego w ust. 4 § 4 wskazanego rozporządzenia.
Wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji możliwe jest jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy. Takiego istotnego wpływu nie miała jednak zastosowana w niniejszej sprawie przez organy interpretacja § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wymaga bowiem podkreślenia, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja kasacyjna Kolegium wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania.
Zatem naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, którego dopuścił się także organ I instancji, jest kolejnym naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego w kontrolowanej sprawie. Skoro, mocą zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu I instancji, doszło już do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to stwierdzone naruszenie prawa pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku w okolicznościach niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.