Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 865/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia 30 czerwca 2004 r. P. S.A. w P. zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie działek: nr 1741/2 w T., nr 143/4 w J., nr 1413 w C., nr 1097 w Ł. i nr 208/4 w Z.; stwierdzając, że zanieczyszczenia zostały spowodowane przez C. S.A. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawa wprowadzającą. W ramach restrukturyzacji sektora naftowego w/w nieruchomości zostały przekazane w 1999 r. Spółce P., która jest ich użytkownikiem wieczystym. Od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] odrzucającej zgłoszenie Spółka wniosła odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Starosta Powiatu B. odrzucił zgłoszenie wskazując, iż Spółka nie dołączyła wymaganych, wskazanych w art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej, dokumentów pozwalających na stwierdzenie okoliczności, iż zanieczyszczenia powierzchni ziemi zostały spowodowane przez inny podmiot, ponadto do przeprowadzenia rekultywacji terenu zobowiązany jest władający powierzchnią ziemi. Po rozpoznaniu odwołania P. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta Powiatu B., po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odrzucił zgłoszenie P. S.A. podając, że dołączone do zgłoszenia wyniki badań powierzchni ziemi przeprowadzonych na zlecenie Spółki w październiku 2004 r. nie pozwalają na stwierdzenie, że zanieczyszczenie zostało spowodowane przez inny podmiot.
Starosta wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zanieczyszczenie powierzchni nastąpiło przed 30 czerwca 2004 r., a tym bardziej przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej, gdyż badania powinny być przeprowadzone do 30 czerwca 2004 r. Możliwość zgłoszenia istniała od 1 października 2001 r. (od momentu wejścia w życie ustawy wprowadzającej) zatem P. miał 3 lata na przeprowadzenie stosownych badań. W odwołaniu P. stwierdził, że wykonane badania mają taka sama moc dowodową jak badania, które byłyby wykonane w terminie wskazanym przez organ, gdyż w obu przypadkach stwierdzenie faktu zanieczyszczenia odnosi się do stanu obecnego, a nie pochodzącego sprzed 7 września 1999 r. – daty wykreślenia C.S.A. z rejestru handlowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w/w rozstrzygnięcie w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że od momentu dokonania przez P. zgłoszenia upłynęło 12 miesięcy, co czyni odrzucenie zgłoszenia niedopuszczalnym i postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa, natomiast ponieważ organ nie zgromadził dowodów pozwalających na stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki do przyjęcia zgłoszenia, decyzję pierwszoinstancyjną należało uchylić. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie przepisu art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy wprowadzającej oraz przepisów art.. 7, 8 i 12 kpa przez błędne przyjęcie, iż zebrany w spawie materiał dowodowy nie upoważniał organu pierwszej instancji do oceny spełnienia warunków wynikających z art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy zgłaszający jest podmiotem, którego dotyczy obowiązek zgłoszenia, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, iż P. w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej był władającym powierzchnią ziemi, na której przed 1 października 2001 r. nastąpiło zanieczyszczenie.
Nadto, do zgłoszenia nie dołączono dokumentów poświadczających, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot, a w przypadku działki w J. nie przedstawiono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, a w konsekwencji uznano decyzję pierwszoinstancyjną za prawidłową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło, że na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej organy administracji publicznej zamierzające odrzucić zgłoszenie, zobowiązane są do przeprowadzenia dowodów na okoliczność, ż stwierdzone zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie zostały spowodowane przez inny podmiot, bądź zaistniały po wejściu w życie ustawy wprowadzającej. Tymczasem postępowanie zmierzające do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy nie zostało przeprowadzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że bezzasadny jest zarzut Prokuratora, iż zgłoszenie nie wskazuje okoliczności potwierdzających, że sprawcą zanieczyszczeń jest C. S.A., co zostało zaprezentowane już w pierwszym piśmie procesowym Spółki, a odnośnie zanieczyszczenia działki w J. wskazano, że postępowanie nie mogło być prowadzone z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych, co powinno skutkować pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania w tym zakresie, jednakże z uwagi na fakt, iż w pozostałym zakresie sprawa kwalifikowała się do dalszego wyjaśniania, organ uchylił decyzję w całości.
Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została podjęta w ostatnim dniu terminu upływającego dnia 30 czerwca 2005 r. terminu do odrzucenia zgłoszenia, dalsze prowadzenie sprawy zgłoszenia przez organ I instancji uznano za bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2005 r. i do umorzenia postępowania. Decyzja z dnia [...] maja 2005 r. zapadła po uchyleniu wcześniejszej decyzji tego organu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005 r., w której wskazano, że "koniecznymi są czynności dowodowe, których wykonanie pozwoli na ocenę czy spełnione zostały warunki do przyjęcia dokonanego zgłoszenia". Mimo jasnych wytycznych organ I instancji nie przeprowadził jakichkolwiek czynności dowodowych, czy badawczych i wydał decyzję odrzucającą zgłoszenie. Odwołanie od tej decyzji zostało uwzględnione decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., w której stwierdzono, że skoro materiał dowodowy został uznany za niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, to obowiązkiem Starosty było doprowadzenie do jego uzupełnienia, zgodnie z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa.
Wobec niewykonania tego obowiązku zachodziły podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego, a z uwagi na treść art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej i datę wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Po upływie roku zgłoszenie złożone, a niezałatwione w formach przewidzianych przez ustawę wprowadzającą, wywoływało skutki o których mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo Sąd stwierdził, że w zakresie skutków prawnych niedołączenia do zgłoszenia dokumentów wyszczególnionych w art. 12 ust. 2 i podstaw do odrzucenia zgłoszenia, Sąd wypowiedział się w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 864/05 i podtrzymał to stanowisko w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prokurator Okręgowy w B. zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zgłoszenie, bez dopełnienia wymogów określonych w ust. 2 art. 12 ustawy wprowadzającej powinno być uznane za skutecznie złożone, o ile organ nie wykazał w odrębnie przeprowadzonym postępowaniu, że nie zostały spełnione warunki ustawy, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej przez przyjęcie, że spełnienie warunków ustawy w rozumieniu tego przepisu oznacza ocenę przez starostę przesłanek zgłoszenia określonych w art. 12 ust. 1 tej ustawy, a nie obejmuje oceny wymogów zgłoszenia określonych w ust. 2 tego przepisu,. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez błędne przyjęcie w następstwie wadliwie wykonanej funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy wskazał, że system przepisów w zakresie ochrony środowiska, jako regulacja dotycząca konkretnie wyodrębnionej gałęzi administracji publicznej zawiera normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego odnoszące się do tego rodzaju stosunków prawnych. Ze względu na specyfikę systemowej regulacji są to normy lex specialis w stosunku do przepisów postępowania administracyjnego, czego nie uwzględnił Sąd I instancji. Dokonanie zgłoszenia konkretyzuje uprawnienia zgłaszającego podmiotu - uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze (art. 110 Prawa ochrony środowiska), jeżeli zgłoszenie nie spełnia warunków (określonych zarówno w ust. 1 jaki 2 art. 12 ustawy wprowadzającej), organ może zgłoszenie odrzucić; zatem dokonana przez Sąd wykładnia przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej stanowi o naruszeniu prawa materialnego. Zdaniem Prokuratora Okręgowego błędnym jest również uznanie, że "spełnienie warunków ustawy" o jakich mowa w art. 12 ust. 4 w/w ustawy oznacza jedynie warunki określone w ust. 1 tego artykułu, a nie obejmuje warunków wskazanych w art. 12 ust. 2, co stanowi o błędnym określeniu przez Sąd przesłanek do odrzucenia zgłoszenia przewidzianych w art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej.
Ponadto podniesiono, że Sąd błędnie przyjął za podstawę orzeczenia przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wbrew powinności sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, i niesłusznie uznał, że wymogi określone w art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej nie podlegają ocenie organu, jako przesłanki spełnienia warunków ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy ale nie mogła zostać uwzględniona, bo mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska,ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100,poz. 1085 ze zm.) nie może być uznana za prawidłową. Użyte w przepisie art.12 ust. 1 pow.ustawy pojęcie "inny podmiot",zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem od którego wyjątkiem są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku(II SA/Bk 863/05,zaskarżony wyrok- II SA/Bk 864/05 i II SA/Bk 865/05),dotyczy podmiotu innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. (IV SA/Wa 1607/05) zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z zasad ustrojowych Unii Europejskiej(art.174 ust.2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r., Nr 90,poz.864),wyrazem tej zasady jest przepis art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.
Interpretacja rozszerzająca, prowadząca do złagodzenia tej zasady poprzez przeniesienie obowiązków rekultywacji z podmiotu będącego sukcesorem majątku sprawcy szkód, na podmioty publicznoprawne, mogące korzystać ze wsparcia funduszy Unii Europejskiej uznana być musi za wykładnię prowadzącą do niezgodności z celami Traktatu w szczególności z art. 175 ust.5 tiret 2, który dopuszcza udzielanie pomocy z funduszy tylko gdy nie narusza to zasady "zanieczyszczający płaci". Zasadne są także twierdzenia skargi kasacyjnej iż dokonanie zgłoszenia odpowiadającego warunkom określonym w art. 12 ust. 1 i 2 pow.ustawy konkretyzuje uprawnienia zgłaszającego podmiotu poprzez czynność materialno-techniczną organu, bez konieczności orzekania o nich w formie aktu administracyjnego. O ile, w ocenie organu, nie są spełnione warunki ustawy ustalone zarówno w ustępie 1 jak i 2 wskazanego przepisu, organ ten ma prawną możliwość odrzucenia zgłoszenia w trybie i w formie określonej w ust. 4, czyli w formie decyzji administracyjnej.
Nie oznacza to, że starosta ma prowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie jak w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie związane z dokonywaniem zgłoszeń i ich odrzucaniem jest o tyle szczególne, że to na dokonującego zgłoszenia nałożony został obowiązek dołączenia do niego wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Do kompetencji starosty należy dokonanie oceny tej dokumentacji i wyników badań i przyjęcie zgłoszenia lub jego odrzucenie, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. Nie ma zatem racji Sąd I instancji stwierdzając, że skoro zgromadzony materiał dowodowy został uznany za niewystarczający to obowiązkiem starosty było doprowadzenie do jego uzupełnienia według reguł procesowych k.p.a. Przeciwko takiej wykładni przemawia także ustawowy roczny termin na odrzucenie w drodze decyzji zgłoszenia.
Jeżeli to na organie spoczywałby obowiązek wszechstronnego wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy i np. wielokrotnego wzywania do uzupełnienia dokumentacji i wyników badań, to dochowanie tego terminu byłoby wątpliwe i uzależnione od działania podmiotu zgłaszającego, zainteresowanego brakiem ostatecznej decyzji o odrzuceniu zgłoszenia.
Mimo zasadności zarzutów skargi kasacyjnej skargę należało oddalić. W myśl art. 12 ust. 4 starosta może odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania i tylko zapadła w tym okresie ostateczna decyzja o odrzuceniu zgłoszenia sprawia, że nie powoduje ono skutków prawnych. Zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w Białymstoku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Starosty Powiatu B. o odrzuceniu zgłoszenia i umarzająca postępowanie w sprawie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi została wydana w dniu 30 czerwca 2005 r. Powodem umorzenia był upływ 12 miesięcy od dnia dokonania zgłoszenia (30 czerwca 2004 r.).
Tym samym wyrok oddalający skargę Prokuratora i tym samym utrzymujący w mocy decyzję, która uchylała decyzję o odrzuceniu zgłoszenia i umarzała postępowanie w tej sprawie z powodu upływu ustawowego terminu do odrzucenia zgłoszenia, nie naruszał prawa mimo błędnego uzasadnienia wyroku. Jego uchylenie i ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji przy ponownym rozpoznaniu sprawy musiałoby prowadzić i tak do umorzenia postępowania.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.