Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 730/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że postanowienie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. M,O. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o przeprowadzenie interwencji w sprawie budowy drogi gminnej – ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Po zbadaniu dokumentacji budowlanej organ ustalił, że inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K., Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Podniósł, że w dniu 8 marca 2013 r. Gmina [...] zgłosiła w PINB zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych wraz z oświadczeniem o podjęciu obowiązków przez kierownika budowy. Po wezwaniu, w dniu 10 czerwca 2013 r. kierownik budowy przedstawił dziennik budowy z którego wynikało, że w dniu 20 kwietnia 2013 r. została wyznaczona linia regulacyjna i stałe punkty odniesienia (znaki geodezyjne) oraz wyznaczono miejsca pod obiekt budowlany.
Wobec powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej – ulica [...] w miejscowości [...] wraz z budową linii elektroenergetycznej NN oświetlenia drogowego", której inwestorem jest Gmina [...]. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni organ wskazał, że sprawy własnościowe powinny być rozstrzygane na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M.O. podnosząc, że Wójt Gminy [...] buduje drogę bez prawa własności do działek położonych w miejscowości [...] o nr [...] i [...].
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem, nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie narusza przepis art. 61a § 1 K.p.a. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Tymczasem w omawianej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził szereg czynności mających charakter materialnoprawny, tj. dokonał szerokiej analizy dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W zaistniałym stanie faktycznym organ powiatowy podjął zatem zbyt szeroki zakres działań wyjaśniających, aby następnie odmówić wszczęcia postępowania.
Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono rozważania dotyczące meritum żądania. Organ odwoławczy wskazał również, że uzasadnienie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji jest prawidłowe, jednakże z uwagi na zbyt szeroką analizę sprawy organ powiatowy nie mógł przy odmowie wszczęcia postępowania zajmować merytorycznego stanowiska. W tej sytuacji, zdaniem organu, prawidłowym będzie wszczęcie przez organ powiatowy postępowania, a następnie zakończenie go stosowną decyzją.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.O.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na treść art. 144 K.p.a. zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 138 K.p.a. Przepis ten określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, a wydawane przez ten organ rozstrzygnięcia powinny odpowiadać zakresowi kompetencji wskazanym w tych przepisach.
Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 K.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten określa zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji (postanowienia) uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, zaś drugą przesłankę stanowi uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie spójnika "a" oznacza, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Tym samym organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie może zaniechać dokonania oceny którejkolwiek z nich i ograniczyć się jedynie do wykazania naruszenia przepisów postępowania, bez stwierdzenia, czy konieczny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To jednocześnie wymaga od organu odwoławczego odniesienia się do okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia i nie pozwala na uchylenie się od tej oceny z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe.
W świetle powyższych rozważań Sąd wskazał, że trafna jest ocena organu odwoławczego co do okoliczności, iż postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 61a K.p.a., albowiem organ o odmowie wszczęcia postępowania orzekł po przeprowadzeniu szeregu czynności w ramach postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył, że tego rodzaju czynności powinny być dokonywane we wszczętym postępowaniu. Tym samym w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że prawidłowym w okolicznościach niniejszej sprawy będzie wszczęcie postępowania nie budzi wątpliwości.
Jednak, jak zauważył Sąd, z art. 138 § 2 K.p.a. wynika jeszcze obowiązek wskazania organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy temu obowiązkowi nie sprostał. W ocenie Sądu wskazanie na prawidłowość wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go stosowną decyzją nie wyczerpuje bowiem płynącego z art. 138 § 2 K.p.a. obowiązku, o którym mowa. Znając treść żądania skarżącej i wskazywaną podstawę prawną tego żądania organ powinien był dla prawidłowego rozstrzygnięcia wskazać jakie ewentualnie czynności lub ustalenia organu pierwszej instancji są konieczne dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Brak tego rodzaju wskazań pozostaje zdaniem Sądu w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a., jak i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.
Tak więc Sąd podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wywody i w wydanym ponownie rozstrzygnięciu wskazać organowi pierwszej instancji jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wypełniając tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia ww. przepisu K.p.a. przez organ drugiej instancji w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika prawidłowość zastosowania tego przepisu przez organ, przy czym Sąd nie wskazuje jaki istotny wpływ na wynik postępowania miało stwierdzone uchybienie;
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku zaleceń co do dalszego postępowania sprzecznych z ustaleniem Sądu co do merytorycznej prawidłowości wydanego postanowienia, a tym samym niewyjaśnieniu dostatecznie podstaw prawnych rozstrzygnięcia Sądu;
- c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego Sąd uznał brak w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez organ w trybie art. 138 § 2 K.p.a. za mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania, czym uniemożliwił kontrolę merytoryczną swego orzeczenia;
- d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewykazanie potrzeby formułowania przez organ drugiej instancji przy skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazań dla organu pierwszej instancji jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę, w sytuacji gdy przyczyną zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a. była konieczność wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji i zakończenia go wydaniem decyzji (organ pierwszej instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), co z mocy samego prawa powoduje konieczność przeprowadzenia całości postępowania przez organ pierwszej instancji.
- 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłową jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawsze decyzja/postanowienie wydana na jego podstawie musi zawierać wskazanie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy możliwe jest w uzasadnionych okolicznościach pominięcie tego wskazania.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ewentualnie w razie stwierdzenia przesłanek z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M.O. oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, tj. postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania i postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu tego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Te rozstrzygnięcia procesowe na obecnym etapie postępowania stanowią meritum sprawy.
Sąd pierwszej instancji uchylając postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłowe samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jak i jego podstawę prawną (art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.). Sąd stwierdził, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że prawidłowym w okolicznościach sprawy będzie wszczęcie postępowania, nie budzi wątpliwości.
Sąd pierwszej instancji zauważył jednak, że organ odwoławczy nie sprostał określonemu w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. obowiązkowi wskazania organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności sprawy powinien wziąć pod uwagę ten organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za wypełnienie tego obowiązku Sąd nie uznał bowiem wskazania przez organ odwoławczy na prawidłowość wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go stosowną decyzją.
Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące to stanowisko Sądu pierwszej instancji są usprawiedliwione.
Należy je bowiem badać w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. W sytuacji zatem, gdy jak w rozpoznawanej sprawie, uchylono postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że należy wszcząć postępowanie i wydać stosowną decyzję, należy bez wątpienia przeprowadzić ponownie całe postępowanie, zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Zbędne jest zatem zamieszczanie szczegółowych zaleceń jakie okoliczności sprawy organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, albowiem powinien wziąć wszystkie i rozważyć sprawę w całości ponownie. Z uwagi na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania, dokonane dotychczas przez ten organ ustalenia miały miejsce poza postępowaniem (nie było ono formalnie wszczęte) i nie mogą być podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Uchylenie zatem tego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. oznacza, że organ pierwszej instancji musi sprawę rozpoznać od początku w sposób wnikliwy, z wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów procedury administracyjnej, a także z uwzględnieniem regulacji wynikających z przepisów prawa materialnego. Tak więc w przypadku gdy organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w całości, organ drugiej instancji nie może wkroczyć w zakres sprawy nie objęty rozstrzygnięciem. Takie ograniczenie kompetencji organu drugiej instancji wynika z zasady dwuinstancyjności. Niedopuszczalne jest zatem - w trybie art. 138 § 2 K.p.a. - bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób, zwłaszcza w sytuacji gdy organ ten nie przeprowadził w ogóle żadnego postępowania.
W świetle powyższego w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy dla wypełnienia obowiązku określonego w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. wystarczającym było zamieszczenie przez organ odwoławczy zalecenia co do przeprowadzenia postępowania i zakończenia go decyzją, bez wskazywania jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę.
Za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd nie wykazał w jaki sposób naruszenie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak wskazania okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym przez pojęcie "istotny" należy rozumieć taki wpływ, który powoduje, że zapadłoby orzeczenie o innej treści. Sąd pierwszej instancji, jak już wyżej wskazano, nie miał bowiem wątpliwości co do słuszności rozstrzygnięcia organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Stwierdzając zatem naruszenie przepisu postępowania zobowiązany był wykazać jego istotny wpływ na wynik sprawy. Za taki wpływ nie można natomiast uznać, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, braku wskazania konkretnych czynności czy ustaleń, których powinien dokonać organ pierwszej instancji w celu rozpoznania sprawy, w sytuacji gdy uznano za prawidłowe, że organ ma ponownie przeprowadzić całe postępowanie i wydać stosowną decyzję.
Za nieusprawiedliwione uznać należy natomiast zarzuty dotyczące wad uzasadnienia wyroku. Art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, kiedy uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli, tzn. nie wiadomo dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem Sąd wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną, zatem wymogi formalne uzasadnienia są spełnione. Natomiast pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest błędny i z tego względu wyrok podlega uchyleniu.
W kontekście powyższych argumentów stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nie narusza prawa, albowiem organ drugiej instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nie kwestionował ani Sąd pierwszej instancji ani organ w złożonej skardze kasacyjnej.
Uznając zatem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał sprawę merytorycznie, oddalając skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że z uwagi na okoliczności sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.