Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] lutego 2005r., Nr [...] odrzucającą zgłoszenie P. S.A. zanieczyszczenia przez C. S.A. powierzchni ziemi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. O., działka nr [...], obręb [...].
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd I instancji ocenił, iż słusznie na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) zwanej dalej "ustawą" organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu. Sąd podzielił pogląd organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, że następca prawny nie może skorzystać z dobrodziejstwa art. 12 ust. 2 ustawy oraz że P. S.A. jest następcą prawnym spółki C. S.A., w tym w sferze obowiązków publicznoprawnych, a więc i administracyjnoprawnych. Chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru stanowi moment, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej, także w sferze prawa publicznego, stąd P. S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy, a dokonane przez niego zgłoszenie podlega odrzuceniu.
Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni:
- - art. 12 ust. 1 ustawy polegającej na przyjęciu, że skarżąca spółka nie była objęta obowiązkiem złożenia zgłoszenia na podstawie tego przepisu;
- - art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska polegającej na przyjęciu, że obowiązek wynikający z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, podczas gdy nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Także odpowiedzialność za zanieczyszczenie środowiska "idzie za rzeczą", aczkolwiek nie dochodzi do następstwa prawnego. Taki stan prawny obowiązywał przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także obecnie, gdyż nabywca nieruchomości (władający) nie może się powołać na to, że szkodę wyrządził inny podmiot przed dniem objęcia przez niego władania (art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska) a jedynie po tym dniu. Od wszystkich przypadków pochodnego nabycia praw i obowiązków administracyjnoprawnych należy bowiem odróżnić sytuację nabycia ich w sposób pierwotny wskutek nabycia rzeczy.
Spółka podnosi, że adresatami obowiązków wynikających art. 82 ust. 1 wcześniej obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska były jednostki organizacyjne i osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko. Obowiązki płynące z samego prawa dotyczą każdej osoby, która znajdzie się w sytuacji faktycznej objętej dyspozycją przepisu. Ta sytuacja polegała na prowadzeniu działalności, która szkodliwie wpływa na środowisko, a nie na wyrządzeniu szkody w środowisku. Dlatego odpowiedzialny był każdoczesny właściciel zakładu, a nie sprawca. Z wywodów skargi kasacyjnej wynika, że spółka uznaje tę interpretację za aktualną także w stosunku do przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie tego poglądu w niczym nie umniejszy odpowiedzialności skarżącej za naprawienie szkody środowisku na nieruchomościach będących w jej posiadaniu i przejętych od C. S.A., ponieważ nabywszy te nieruchomości skarżąca nabyła w sposób pierwotny obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu. Odpowiedzialność za ten stan ponosi na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Nie zmienia to faktu, że art. 12 ust. 1 ustawy udzielił, w zamian za ujawnienie zobowiązań rekultywacyjnych prawa do zwolnienia się z trybu dochodzenia roszczeń na podstawie art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska, który jest dla spółki szczególnie uciążliwy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zgłaszający był zobowiązany do zgłoszenia zanieczyszczenia w terminie wskazanym w tym przepisie, co nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania w tej sprawie.
Ponadto ponieważ złożenie zgłoszenia nie wpłynie na zmianę zakresu zobowiązań skarżącej spółki (może ona zostać zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska) wynik postępowania nie przesądza o jej uprawnieniach materialnoprawnych, ale może przesądzić o proceduralnych podstawach dochodzenia naprawienia szkody w trybie administracyjnym przez organ ochrony środowiska.
Zaskarżając w całości powyższe orzeczenie skarżąca domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni powołanych w iej przepisów są nieuzasadnione. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku.
Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art. 12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.
Wskazać przy tym wypada, że wbrew podnoszonym przez stronę skarżącą argumentom, zasadzającym się na przekonaniu, iż dokonanie tego rodzaju zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że czynność ta inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji.
Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2 - 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust.
- 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust.
- 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji.
Wobec powyższego, uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za nieuzasadniony i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.