Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. oddalił skargę H. Ś. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku H. Ś. o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. (data wpływu do Urzędu pisma strony z dnia [...] września 2011 r.) H. Ś. wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie pomocy pieniężnej na zakup leków i opłacenie usług opiekuńczych.
W związku z powyższym wnioskiem organ pismem z dnia [...] września 2011 r. zwrócił się do strony o jego uzupełnienie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, poprzez nadesłanie kserokopii zaświadczenia o uprawnieniach kombatanta lub wdowy po kombatancie wydanego przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, Pełnomocnika Kierownika Urzędu, ewentualnie ZBOWiD lub Ministerstwo Polityki Socjalnej.
W odpowiedzi na wezwanie strona w dniu [...] września 2011 r. przekazała do Urzędu kserokopię legitymacji Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że strona nie figuruje w ewidencji osób posiadających przyznane uprawnienia kombatanckie lub wdowca po osobie uprawnionej.
Zdaniem organu przytoczone okoliczności uzasadniały wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe na mocy art. 105 k.p.a. O pomoc pieniężną ze środków budżetowych będących w dyspozycji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych mogą się bowiem ubiegać tylko osoby posiadające uprawnienia kombatanckie lub osoby pozostałe po kombatancie, o których mowa w ustawie o kombatantach. Natomiast wnioskodawca, który nie posiada uprawnień kombatanckich i występuje równocześnie o przyznanie pomocy pieniężnej na podstawie ustawy o kombatantach, nie dysponuje interesem prawnym do składania takiego wniosku. Konsekwencją braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest zaś, jak podsumował organ, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Dlatego też w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie taka decyzja została podjęta przez organ w dniu [...] listopada 2011 r., organ stwierdził, że związku z tym należało tą decyzję jako zgodną z prawem utrzymać ją w mocy.
Na powyższą decyzję H. Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wskazując że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, zwróciła się do Sądu z prośbą o szczególne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem jej trudnej sytuacji wynikającej z podeszłego wieku, problemów zdrowotnych i braku środków finansowych. Skarżąca powołała się ponownie na okoliczność wykonywania od 13 roku życia, przez okres 3 lat i 6 miesięcy, w ciężkich warunkach pracy przymusowej w gospodarstwie rolnym u Niemca. Wskazała również, że wystąpiła z wszelkimi niezbędnymi dokumentami do Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę i, że nie zdawała sobie sprawy, żeby z takimi dokumentami wystąpić także do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych celem uzyskania uprawnień kombatanckich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, określają m.in. warunki i zasady przyznawania kombatantom i innym osobom uprawnionym pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 wskazanej ustawy. W świetle przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o kombatantach, kombatantom i innym osobom uprawnionym, a także podmiotom określonym w przepisie art. 19 ust. 2a, może być przyznana doraźna lub okresowa pomoc pieniężna, jeżeli znajdują się oni w trudnych warunkach materialnych oraz w przypadku zaistnienia zdarzeń losowych. Pomoc taka może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, opłacanie pomocy pielęgnacyjnej, a w stosunku do niewidomych oraz ciężko poszkodowanych inwalidów - kosztów zakupu innego, ułatwiającego pracę i życie, sprzętu pomocniczego.
Wskazaną pomoc, należącą do zadań zleconych gminy, przyznaje i udziela, z wyjątkiem osób pobierających rentę inwalidy wojennego, kierownik ośrodka pomocy społecznej, działający z upoważnienia rady gminy (art. 19 ust. 4 ustawy). Kryteria, formy i tryb przyznawania tej pomocy określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie kryteriów, form i trybu przyznawania i udzielania pomocy pieniężnej z Państwowego Funduszu Kombatantów (Dz.U. Nr 53 poz. 334), które warunkuje możliwość jej udzielenia od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Omawiana pomoc pieniężna z art. 19 ust. 1 ustawy o kombatantach jest przyznawana przez kierownika pomocy społecznej z Państwowego Funduszu Kombatantów (§1 i 2 rozporządzenia), w oparciu o podział środków na tą pomoc dokonany przez KU ds. KiOR (art. 19 ust. 3 ustawy). W szczególnie natomiast uzasadnionych przypadkach, stosownie do treści art. 19 ust. 6 ustawy o kombatantach, w/w uprawnionym osobom, na ich wniosek Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w przywołanym rozporządzeniu z dnia 17 kwietnia 1998 r. Także jednak i w tym wypadku wymogiem ustawowym możliwości przyznania pomocy pieniężnej jest posiadanie przez podmiot wnioskujący statusu osoby posiadającej uprawnienia kombatanckie (kombatant lub inna osoba uprawniona, o której mowa w art. 2 i 4 ustawy o kombatantach) bądź osoby będącej wdową lub wdowcem pozostałym po takiej osobie, stosownie do przepisów ustawa o kombatantach.
Z uwagi na okoliczność, że KU ds. KiOR dysponując ograniczonym budżetem, nie przekazuje - jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę - gminom środków na udzielenie pomocy pieniężnej dla wskazanych osób w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o kombatantach, w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej o przyznanie pomocy pieniężnej na zakup lekarstw i opłacenie usług opiekuńczych należało potraktować jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 19 ust. 6 ustawy o kombatantach. Przyznanie jednak pomocy w trybie ww. przepisu nie było możliwe, albowiem skarżąca, pomimo wezwania organu nie przedstawiła dowodu wskazującego, iż spełniła warunek podmiotowy możliwości ubiegania się o taką pomoc, w postaci odpowiedniego zaświadczenia o uprawnieniach kombatanta lub wdowy po kombatancie wydanego przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, Pełnomocnika Kierownika Urzędu, ewentualnie ZBOWiD lub Ministerstwo Polityki Socjalnej.
Brak dowodu potwierdzającego, że skarżąca jest osobą posiadającą uprawnienia kombatanckie lub osobą pozostałą po kombatancie, o których mowa w ustawie o kombatantach, świadczy o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Powyższe stwierdzenie uprawniało organ do przyjęcia, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe, co – w świetle art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.
Odnosząc się natomiast do wniosku skargi o szczególne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej, Sąd wyjaśnił, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych decyzji jedynie pod kątem legalności (zgodności z prawem) wydanego aktu prawnego. W związku z tym nie jest ich rolą badanie sprawy z punktu widzenia kryteriów słuszności, sprawiedliwości społecznej, czy też jakiś szczególnych pozaprawnych okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że przesądzenie o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, obliguje Sąd do oddalenia skargi i wyklucza możliwość oceny sprawy pod kątem innych niż legalność kryteriów odnoszących się do danej sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku H. Ś., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania:
- 1) naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), poprzez pominięcie okoliczności naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji tj. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, poprzez jego niezastosowanie;
- 2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji tj. art. 1 Konstytucji RP, a w szczególności zasady sprawiedliwości proceduralnej, art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności zasady zaufania obywatela do Państwa i równości wobec prawa poprzez pozbawienie skarżącej należytej pomocy organu Państwa w zakresie dochodzenia swoich prawa do uzyskania pomocy pieniężnej przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej;
- 3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów proceduralnych przez organy administracji mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej polegającego na niewzięciu pod uwagę tego, że organ administracji nie wykorzystał wszelkich możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy oraz poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;
- - naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie skarżącej przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które miały wpływ na ustalenie prawa do pomocy pieniężnej, a także poprzez nieudzielanie wystarczających wyjaśnień skarżącej o możliwości prawidłowego dochodzenia swoich praw co bezpośrednio doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywatela do organu administracji publicznej.
- 4) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona.
Powołany w skardze kasacyjnej, wiązany z naruszeniami innych norm, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Jednakowoż, dokonywana przez sąd ocena nie może przekroczyć granic danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza zatem, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Powyższe uwagi mają kluczowe znaczenie przy dokonywaniu oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wywodzi, że Sąd I instancji pominął okoliczność naruszenia przez organ administracji art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, przez jego niezastosowanie. Pełnomocnik skarżącej stoi na stanowisku, że organ winien był zakwalifikować złożony przez skarżącą wniosek jako wniosek o przyznanie świadczenia na podstawie powołanej ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), wnioskodawczyni spełnia bowiem wszelkie wymogi określone tą ustawą.
Uznając powyższy zarzut za nieuzasadniony wskazać należy, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy była decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydana w sprawie z wniosku H.Ś. o przyznanie pomocy pieniężnej, który został przez organ rozpoznany w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 400 ze zm.). Kwalifikacja złożonego przez wnioskodawczynię i następnie rozpoznawanego przez organ wniosku, w świetle przedłożonych akt administracyjnych, nie budzi wątpliwości.
Należy bowiem uwzględnić, że skarżąca ubiegała się wcześniej o przyznanie uprawnienia do świadczenia na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania stronie powyższego świadczenia z uwagi na brak spełnienia ustawowej przesłanki deportacji do pracy przymusowej. Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona. Podnoszone więc w skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie argumenty o przysługującym skarżącej uprawnieniu do ubiegania się o pomoc w trybie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia pozostałych podnoszonych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej upatrującego powyższe naruszenie w pominięciu przez Sąd uchybienia podstawowym zasadom konstytucyjnym takich jak: zasada sprawiedliwości proceduralnej, zasada zaufania obywatela do państwa i równości wobec prawa. Stwierdzić należy, że powyższe wzorce konstytucyjne nie zostały przeoczone przez Sąd I instancji przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej przez H. Ś. decyzji. Wspomnieć jedynie należy, że zasada sprawiedliwości proceduralnej wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego, jest w dziedzinie prawa administracyjnego dyrektywą nakazującą takie stosowanie reguł postępowania administracyjnego, by traktować podobne przypadki podobnie. W niniejszej sprawie nie sposób dostrzec, by regułom tym uchybił Sąd I instancji.
Zarówno bowiem organizacja procesu uzyskiwania informacji, ich analiza i podejmowanie rozstrzygnięcia przez organ, pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy. Rozwinięcie powyższego zarzutu znajduje swój wyraz w kolejnych zarzutach formułowanych w ten sposób, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wiązany jest naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznając tak sformułowane zarzuty za nieuzasadnione, wskazać należy, że nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd nie uwzględnił okoliczności uchybienia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewykorzystanie wszelkich możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy oraz niepodjęcie wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego jej wyjaśnienia. Analiza akt sprawy nie pozwalała bowiem Sądowi na przyjęcie, by złożony przez H. Ś. wniosek o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, po uzyskaniu informacji o nieposiadaniu przez wnioskodawczynię uprawnień kombatanckich, mógł podlegać dalszej analizie.
Przedstawione zaś przez pełnomocnika okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego, wobec zawężonego kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie przewidziane w powołanej ustawie, jak również z uwagi na rozpoznany już przez organ wniosek H. Ś. złożony w trybie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR, nie mogły prowadzić do uznania, by zachodziła konieczność "wyjaśnienia istoty sprawy" celem udzielenia wnioskodawczyni właściwej pomocy. Stwierdzić również należy, że Sąd nie naruszył art. 8 i art. 9 k.p.a. wyrażających zasady: pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne przedstawionej sprawy nie sposób zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej, że uchybienie zasadzie zaufania obywateli do organów państwa nastąpiło wobec braku wyjaśnienia przez organ rzeczywistej woli strony.
Organ bowiem, uwzględniając okoliczność wydania już na rzecz wnioskodawczyni decyzji opartej na przepisach ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR, poddając złożony wniosek "o pomoc finansową" wszechstronnej ocenie celem pozytywnego załatwienia sprawy, zakwalifikował go jako – jedynie możliwy - wniosek o przyznanie świadczenia w trybie ustawy o kombatantach (...). Taka postawa organu, do którego wniosek wpłynął, nie narusza ogólnej zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej gwarantującej ochronę praw jednostki wobec władczego działania.
Nie sposób również przyjąć, by prowadzone przez organ postępowanie naruszało art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi o obowiązku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Naruszenie tej zasady przejawia się w odmowie udzielenia informacji stronie, bądź nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, by w toku postępowania administracyjnego doszło do powyższych uchybień.
W tym stanie rzeczy, skoro omówione wyżej zarzuty nie są trafne, nie mają również usprawiedliwionych podstaw związane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając okoliczności sprawy, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.