Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 866/16 po rozpoznaniu sprawy ze skarg R. S., R. S., E. S. oraz R. T. i M. S.-T. na uchwałę nr XVII/217/16 Rady Miejskiej w Skawinie z 23 marca 2016 r. w przedmiocie uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jej granicach administracyjnych – etap I, stwierdził nieważność zaskarżonego planu w jego części graficznej zlokalizowanej w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej uchwały, w zakresie terenu: oznaczonego symbolem KDW wraz z rezerwą terenu określoną na rysunku planu liniami rozgraniczającymi; rozdzielającego obszar oznaczony symbolem B12 MN i B11MN – w części w jakiej obejmuje on teren działki nr ew. [...] (po zmianie działka nr ew. [...]) i działki nr ew. [...] (pkt I wyroku), zaś w pozostałym zakresie skargi oddalił (pkt II wyroku).
R. T. i M. S.-T. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części oddalającej ich skargę. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a/ art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.) w zw. z art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: upzp) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części nie narusza prawa własności skarżących w sytuacji, kiedy Rada Miejska w Skawinie przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniła istniejącego układu dróg dojazdowych do działek nr [...], nr [...], nr [...] i [...] oraz nie zbadała rzeczywistych skutków ingerencji we własność prywatną skarżących, co skutkowało przekroczeniem przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących;
b/ art 20 ust 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp przez jego niezastosowanie mimo, iż Rada Miejska w Skawinie pominęła przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego układu dróg dojazdowych do działek nr [...], nr [...], nr [...] i [...], w sytuacji, kiedy wiążące dla gminy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nakazywały przy planowaniu nowych ciągów komunikacyjnych uwzględniać istniejący układ dróg;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej Pusa) w zw. z art 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w skardze i na rozprawie w dniu 31 października 2016 r. zarzutu pominięcia przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącej drogi wewnętrznej po działce [...], której wykorzystanie prowadziłoby do mniejszej ingerencji w prawo własności skarżących (oraz właścicieli działek nr [...] i [...]), a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu tylko skupienie się przez Sąd I instancji wyłącznie na działce nr [...], b/ art. 141 § 4 Ppsa poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny nieuwzględnienia przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego układu dróg dojazdowych do działek nr [...],[...],[...] i [...], mimo iż uwzględnienie drogi wewnętrznej poprowadzonej przez działkę [...] usytuowanej równolegle do projektowanej drogi KDD skutkowałoby znacznie mniejszą ingerencją w prawo własności właścicieli wskazanych nieruchomości c/ art. 147 § 1 Ppsa przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi skarżących w zakresie ustalenia na terenie oznaczonym symbolem B12MN i B15MN planowanej drogi dojazdowej KDD, w sytuacji, w której uchwała Nr XVII/2017/16 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina powzięta została z przekroczeniem uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie rzeczonego błędu w uchwale Rady Miejskiej w Skawinie skutkowałoby uwzględnieniem skargi.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania przez skarżących przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości pod drogę publiczną i zgodności ustaleń planu ze studium. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest przeznaczanie części terenów na cele publiczne, w szczególności zaś drogi publiczne. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów.
Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Należy jednak podkreślić, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, mieszczącego się w kryterium legalności, a nie ocena celowości poszczególnych ustaleń planu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie w planie miejscowym prywatnych nieruchomości na urządzenie drogi publicznej, nie narusza władztwa planistycznego. Jak trafnie przyjął to Sąd I instancji, rada gminy w ramach władztwa planistycznego miała kompetencje do przeznaczenia nieruchomości prywatnych pod drogę publiczną dojazdową - KDD. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności musi być adekwatne do potrzeb interesu publicznego, dla osiągnięcia których ograniczenia te zostały wprowadzone.
Sąd I instancji wskazał przy tym, że proponowane przez skarżących wykorzystanie działek nr [...]i [...]do przeprowadzenia drogi byłoby rozwiązaniem zdecydowanie gorszym pod względem technicznym (wykorzystanie działki [...] oznaczałoby poprowadzenie końcowego odcinka KDD południkowo, czyli pod kątem ok. 90 stopni w stosunku do odcinka po stronie zachodniej) niż przyjęte w wyłożonym projekcie planu, a poza tym musiałoby się wiązać z innymi ograniczeniami dla własności prywatnej. Co istotne analiza na etapie rozpatrywania uwag dotyczących drogi KDD nie wykazała możliwości korzystniejszego pod względem technicznym jak i skutków dla właścicieli poprowadzenia jej wschodniego odcinka w sposób inny niż przyjęty w wyłożonym projekcie planu.
W świetle powyższego, brak jest podstaw aby uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 21 ust.1 i art. 64 ust.3 Konstytucji w zw. z art 140 Kc w zw. z art. 1 ust 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 upzp.
Również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art 20 ust 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp jest niezasadny. Zapis studium mówiący, że przy planowaniu nowych ciągów komunikacyjnych uwzględniać istniejący układ dróg, w żadnym razie nie stoi w sprzeczności z możliwością wytyczenia drogi dojazdowej do nowo utworzonych w planie terenów obsługi mieszkaniowej. Powołany zapis studium ma charakter ogólny, który w żadnym razie nie oznacza bezwzględny zakaz projektowania nowych dróg w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej określonych terenów.
Tym samym nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 147 Ppsa i stwierdzenia nieważności w zakresie ustalenia na terenie oznaczonym symbolem B12MN i B15MN planowanej drogi dojazdowej KDD, ponieważ plan miejscowy w tym zakresie nie narusza zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp.
Zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące wadliwości sporządzenia uzasadnienia również nie zasługują na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie ma w tym zakresie konieczność wykazania w skardze kasacyjnej, że naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Skoro przewidziane w planie przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną mieści się w granicach przyznanego gminie, władztwa planistycznego, to zarzucanie całkowitego braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących zarzutu pominięcia przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącej drogi wewnętrznej po działce [...], której wykorzystanie prowadziłoby do mniejszej ingerencji w prawo własności skarżących, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu nie ma żadnego wpływu na legalność samych zapisów planu.
Analogicznie rzecz się ma z zarzucanym brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do nieuwzględnienia przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego układu dróg dojazdowych do działek nr [...],[...],[...] i [...], mimo iż uwzględnienie drogi wewnętrznej poprowadzonej przez działkę [...] usytuowanej równolegle do projektowanej drogi KDD skutkowałoby znacznie mniejszą ingerencją w prawo własności właścicieli wskazanych nieruchomości. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku
W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddali. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Skawina, z uwagi na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 Ppsa.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.