Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 622/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. S., I. S. oraz K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia O.-B..
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w O., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.), po stwierdzeniu że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., podjęła [...] lutego 2019 r. uchwałę NR [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii wysokiego napięcia O. - B..
W dniu 8 sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga R. S., I. S. i K. S., w imieniu których pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały wraz z częścią graficzną, w części dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia wraz ze strefą ograniczonego zagospodarowania przez należącą do skarżących działkę nr ew. [...], położoną we wsi S., obręb S. - K.. Uchwale zarzucono naruszenie:
- I. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy O., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...].11.2017 r. (dalej jako: "Studium") w zakresie wprowadzenia w § 11 ust. 3 oraz na rysunku planu strefy ograniczonego zagospodarowania linii elektroenergetycznej 110 kV obejmującej m.in. działkę nr ew. [...], w której zgodnie z treścią § 11 ust. 3 istnieje szereg ograniczeń w zagospodarowaniu, podczas gdy Studium nie przewidywało strefy ograniczonego zagospodarowania linii 110 kV wraz z istniejącymi w niej ograniczeniami w możliwości zagospodarowania terenu,
- II. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: "Konstytucja RP") w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej uchwały przyczyn zbliżenia trasy planowanej linii 110 kV do terenów przeznaczonych pod zabudowę we wsi S., w sytuacji, gdy na pozostałych odcinkach przebiegu linii przez teren gminy O. trasa planowanej linii 110 kV wyznaczona jest w wyraźnym oddaleniu od miejscowości, w tym od terenów przeznaczonych pod zabudowę,
- III. art. 1 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie zasady poszanowania prawa własności, wyrażającej się w nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności, które polega na nieuwzględnieniu przy planowaniu przebiegu linii 110 kV, iż działka nr [...] jest już znacznie obciążona innymi urządzeniami przesyłowymi (w tym elektroenergetycznymi), w postaci: linii elektroenergetycznej SN 15 kV, linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV, sieci kanalizacyjnej, sieci wodociągowej oraz przewodu telekomunikacyjnego, co narusza istotę prawa własności skarżących poprzez znaczne ograniczenie możliwości realizacji zabudowy na ich działce.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej, albowiem planowana inwestycja jest zgodna z uchwalonym w Gminie Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd uznał, że skarżący mają legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], położonej we wsi S., obręb [...] S. - K., (grunty rolne o pow. ok. 6 ha), dla której w 2017 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Zapisami planu objęty został jedynie nieznaczny teren tej działki, który jest niezabudowany i posiada przeznaczenie rolne. Odległość od wyznaczonej na rysunku planu strefy ograniczonego zagospodarowania dla linii 110 kV wynosi ok. 165 m od budynku na działce skarżących. W granicach obszaru objętego zaskarżoną uchwałą znajduje się częściowo działka skarżących o powierzchni 4500 m², dla której wprowadzono ograniczenia w sposobie zagospodarowania z uwagi na ustanowienie strefy ochronnej linii wysokiego napięcia. W ocenie Sądu, skarżący posiadają więc wynikającą z prawa własności nieruchomości legitymację do zaskarżenia planu do sądu administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że przebieg linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV został naniesiony na mapie stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. W Studium teren działki [...] obr. [...] S. - K. oznaczono jako obszar aglomeracji z zaznaczonym przebiegiem linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV. W części tekstowej, w wykazie tabelarycznym zamieszczono zadanie: budowę odcinka linii 110 kV O. - O.. W zapisach dotyczących Kierunków zagospodarowania gminy pod pozycją 2.4 zapisano m.in., że realizacja sieci elektroenergetycznych pozostaje poza gestią gminy, a kluczowe realizacje wymieniono w kolejnym rozdziale. W ramach prowadzonej polityki przestrzennej gmina powinna zabezpieczyć tereny pod istniejącymi i projektowanymi sieciami.
W szczególności poprzez ustalenie szczegółowych warunków zagospodarowania pod liniami oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy w tzw. pasach technologicznych (strona 89 i 90 Studium). Nadto wskazano, że zagospodarowanie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia oraz średniego napięcia, następuje zgodnie z przepisami odrębnymi. Wobec takich zapisów Studium Sąd nie podzielił zarzutu, iżby przyjęte rozwiązanie w planie miejscowym linii 110 kV w zakresie treści § 11 ust. 3, w którym wprowadzono strefę ograniczonego zagospodarowania dla linii oznaczonej na rysunku planu wraz z ograniczeniami w zagospodarowaniu wskazanymi w treści § 11 ust. 4, naruszały ustalenia Studium. Nie doszło zatem do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla nadmiernego obciążenia działki skarżących bez wyważenia interesu stron i zachowania zasady proporcjonalności, Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżących plan miejscowy zawiera uzasadnienie. To z jego brzmienia wynika, że celem przystąpienia do jego opracowania było stworzenie podstaw prawnych do realizacji inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej jednotorowej napowietrznej linii WN 110 kV od GPZ O. do słupa nr [...] (zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym A.) na linię dwutorową oraz budowie elektroenergetycznej jednotorowej kablowo - napowietrznej linii WN 110 kV wraz z kablem światłowodowym od słupa nr [...] na terenie gm. O. do słupa nr [...] w miejscowości B. gm. G.. W uzasadnieniu podano, że po wyłożeniu projektu planu zostały zgłoszone trzy wnioski m.in. o przesunięcie przebiegu trasy linii na większą odległość od obszaru zabudowanego i przeznaczonego pod zabudowę.
Podano, że Burmistrz postanowił o nieuwzględnieniu tych wystąpień, bowiem przebieg linii został zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Minimalna odległość linii od zabudowań mieszkalnych została zachowana. Trasa linii wyznaczona została w sposób umożliwiający ekonomiczne zagospodarowanie działek, które przecina. Już tylko te wskazania zawarte w uzasadnieniu do uchwały nie pozwalają na stwierdzenie, że organ planistyczny w toku procedury nie dokonał wyważenia interesu, tak indywidualnego jak i interesu publicznego poprzez projektowanie przebiegu trasy linii 110 kV zgodnie z ustaleniami Studium oraz wymaganiami dotyczącymi obowiązku zapewnienia strefy ograniczonego użytkowania związanego z pasem technologicznym dla takiej linii elektroenergetycznej.
Sąd zwrócił uwagę na potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, wskazane expressis verbis w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W tym zakresie wyjaśniono, że przebieg trasy linii 110 kV m.in. przez teren działki skarżących wynikał z potrzeby dostosowania tej linii do istniejącej już, a jedynie modernizowanej linii, stąd nowo projektowany odcinek do granicy z gminą G. musiał być "wpięty", powiązany z istniejącą linią, a zatem jest zależny od jej trasy, co narzuciło dalszy kierunek nowo projektowanej linii. Organ musiał uwzględnić uwarunkowania środowiskowe, gdyż liczne tereny zalesione, podmokłe wykluczały możliwość posadowienia słupów, czy też istniejące już zagospodarowanie terenów i potrzebę oddalenia od istniejącej zabudowy.
Nadto wpływ na zaprojektowany przebieg miała technologia budowy linii elektroenergetycznych, w tym: konieczność zachowania określonych odstępów pomiędzy słupami, ograniczone możliwości omijania np. lasów poprzez "łamanie" linii czy też z uwagi na przebieg linii przez grunty leśne i brak zgody na wycinkę drzewostanu zdecydowano o realizacji linii jako kablowej (podziemnej), ułożonej w istniejących drogach leśnych, pasach przeciwpożarowych, liniach oddziałowych lasów, co także zmusiło projektantów do dostosowania pozostałych odcinków linii, realizowanych poza gruntami leśnymi już w technologii linii napowietrznej, do przebiegu trasy linii kablowej na gruncie poza terenami leśnymi. Nadto jak już wskazano wyżej przebieg linii został zaprojektowany zgodnie z przebiegiem określonym w części graficznej Studium.
Sąd podkreślił, że - jak wynika z mapy ewidencyjnej działki należącej do skarżących oraz naniesionej na niej treści planu - przebieg linii został zaprojektowany w sposób, który najmniej będzie ograniczał możliwość zagospodarowania działki przez skarżących, gdyż linia wraz ze strefą ograniczonego zagospodarowania przebiega równolegle do jej wschodniej granicy, a zatem w sposób jak najmniej obciążający nieruchomość. Nadto działka nr [...] posiada powierzchnię ponad 6 ha, w tym w granicach planu znajduje się około 0,5 ha. Pozostała część działki nie jest objęta ustaleniami planistycznymi, a realizacja zabudowy może odbywać się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Pas terenu wskazanej działki, który ujęto w granicach planu miejscowego został wyznaczony, mając na uwadze przyszłe wykorzystanie działki. Trasa linii nie przecina działki w sposób pozostawiający "skrawki" terenów, których zagospodarowanie byłoby nieekonomiczne i technicznie niemożliwe, a obecnie część działki objęta miejscowym planem jest niezabudowana i niezagospodarowana.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli R. S., I. S. oraz K. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w O. nie wyjaśnia przyczyny zbliżenia linii wysokiego napięcia 110 kV do terenów przeznaczonych pod zabudowę we wsi S., w której położona jest należąca do skarżących nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...],
- 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskutek wyznaczenia przebiegu linii wysokiego napięcia 110 kV przez nieruchomość skarżących nie doszło do nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, w sytuacji gdy nieruchomość skarżących została już wcześniej znacząco obciążona innymi urządzeniami technicznymi (przesyłowymi), a w konsekwencji przyjęcie, że obciążanie nieruchomości skarżących strefą ograniczonego zagospodarowania linii 110 kV (której szerokość nie została nawet opisana w tekście planu w sposób liczbowy - tj. w metrach), nie stanowi nadmiernej ingerencji w treść prawa własności,
- 3. art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust 3, art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, w sytuacji gdy zgodnie z § 13 pkt 1 części tekstowej planu, na całym obszarze objętym granicami planu dopuszcza się prowadzenie, budowę, rozbudowę, przebudowę i remont sieci infrastruktury technicznej i lokalizację związanych z nimi urządzeń, co w konsekwencji powoduje, iż możliwa jest budowa i rozbudowa energetycznej infrastruktury technicznej lub innych urządzeń z nią związanych, czyli również po za obszarem strefy ograniczonego zagospodarowania linii wysokiego napięcia 110 kV, oznaczonej na rysunku planu czerwonymi liniami,
- 4. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sytuacji gdy uchwalony plan miejscowy narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2017 r. poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego oraz na rysunku tego planu strefy ograniczonego zagospodarowania linii wysokiego napięcia 110 kV obejmującej m.in. należącą do skarżących działkę nr ew. [...], w której to strefie - zgodnie z § 11 pkt 4 części tekstowej planu - istnieje szereg ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, podczas gdy w Studium obszar tej części nieruchomości skarżących oznaczony był jako tereny aglomeracji (inwestycyjne),
- 5. art. 17 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pomięcie, że w toku procedowania nad planem doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak wydania przez Burmistrza O. zarządzenia w przedmiocie rozpoznania uwag wniesionych przez skarżących w stosunku do postanowień zaskarżonego planu miejscowego,
- 6. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w O. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym opłaty kancelaryjnej w wysokości 100 zł za sporządzenie uzasadnienia wyroku przez WSA w Olsztynie, kosztów korespondencji w kwocie 5,90 zł, a także kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych tj. w wysokości 100 % stawki minimalnej ze względu na prowadzenie sprawy w drugiej instancji przez innego radcę prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż trasa planowanej linii elektroenergetycznej 110 kV wyznaczona przez teren gminy O. ma na tyle specyficzny przebieg, iż wymaga stosownego wyjaśnienia w uzasadnieniu uchwały ustanawiającej plan miejscowy. W szczególności wyjaśnienia wymagało, jakie względy zadecydowały o tym, iż planowana linia będzie biegła w tak znacznym zbliżeniu do miejscowości S. (bezpośrednio przez teren aglomeracji, w granicach którego znajduje się działka skarżących), przy jednoczesnym wyraźnym, znacznym oddaleniu od pozostałych miejscowości położonych w gminie O.. Sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały. O obowiązku sporządzenia uzasadnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem skarżących, nie ma również racji Sąd I instancji, twierdząc, iż w tej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę władztwa planistycznego. Jak wynika z treści wyroku (str. 17 uzasadnienia) Sąd opiera swój pogląd m.in. na mapie ewidencyjnej, z której ma wynikać, że zaprojektowany przebieg trasy linii będzie w najmniejszym stopniu ograniczał możliwości zagospodarowania działki skarżących. Sąd swój pogląd opiera jedynie na porównaniu powierzchni działki skarżących zajętej przez strefę ograniczanego zagospodarowania (ok. 0,5 ha) z ogólną powierzchnią tej działki (ok. 6 ha). Takie przedstawienie problemu jest daleko niewystarczające, bowiem pomija faktyczny stan rzeczy istniejący na nieruchomości oraz realne możliwości zagospodarowania działki jakie powstaną na skutek wybudowania linii 110 kV. Działka nr [...] jest już znacząco obciążona wcześniej wybudowaną infrastrukturą liniową.
Skarżący wskazywali, iż przez działkę nr [...] przebiegają: gminny wodociąg, gminna sieć kanalizacyjna, przewód telekomunikacyjny oraz linie elektroenergetyczne średniego i niskiego napięcia. Każde z wyżej wymienionych urządzeń posiada strefy ochronne wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (np. sieci telekomunikacyjne) lub norm wewnętrznych obowiązujących u gestorów poszczególnych sieci. Usytuowanie na nieruchomości skarżących wyżej wymienionych urządzeń w powiązaniu ze strefą ochronną linii 110 kV znacząco utrudnia realizację na nieruchomości dalszej potencjalnej zabudowy. Lokalizacja dodatkowego elementu infrastruktury technicznej w postaci linii 110 kV, przez wzgląd na istniejące na działce stosunki wodne, w tym system rowów melioracyjnych odprowadzających nadmiar wody z działek należących do innych właścicieli oraz wcześniej wybudowaną infrastrukturę przesyłową pozbawi skarżących możliwości skorzystania ze swobodnego wyboru miejsca dodatkowej zabudowy działki, poza miejscem, gdzie zgodnie z pozwoleniem na budową ma powstać dom dwojga z trzech współwłaścicieli.
Nieruchomość skarżących jest działką siedliskową, a w miejscu zajętym przez pas ochronny linii mogłaby istnieć zabudowa gospodarcza stanowiąca uzupełnienie do zabudowy mieszkaniowej. Wprowadzenie strefy ograniczonego zagospodarowania linii 110 kV uniemożliwia też racjonalny podział (znoszący współwłasność) na dwie równorzędne pod względem możliwości wykorzystania działki, na których mogłaby być realizowana zabudowa.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że w części opisowej planu nie wskazano w sposób liczbowy (w metrach) szerokości strefy ograniczonego zagospodarowania od linii 110 kV. Wskazane zaniechanie powoduje trudności z odczytywaniem planu, a wręcz uniemożliwia określenie powierzchni działki objętej strefą ochronną. Powyższe prowadzi do wniosku, iż wyznaczenie przez nieruchomość skarżących trasy linii 110 kV nastąpiło z pogwałceniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust.3 Konstytucji RP.
Dodatkowo wskazano, że zgodnie z rysunkiem planu (arkusz Nr 4 Z 12) na wysokości działki skarżących obszar objęty planem miejscowym (działka nr [...]) "wcina się" w działkę skarżących. Funkcja tej części terenu działki nr ew. [...] graniczącej z nieruchomością skarżących została w planie oznaczona jako 1RM – teren zabudowy siedliskowej. Oznacza to, iż teren działki nr ew. [...] został objęty w szerszym zakresie postanowieniami planu, bowiem poza strefą ograniczonego zagospodarowania linii 110 kV ta część terenu została przeznaczona pod zabudowę siedliskową.
Natomiast w myśl § 13 pkt 1 części tekstowej planu "na całym obszarze planu dopuszcza się prowadzenie, budowę, rozbudowę, przebudowę i remont sieci infrastruktury technicznej i lokalizację związanych z nimi urządzeń". Wprowadzenie cytowanego zapisu, w ocenie skarżących stanowi wyraz nadużycia przez gminę władztwa planistycznego. W istocie powyższy zapis umożliwia bowiem lokalizację energetycznej infrastruktury przesyłowej nie tylko w strefie ograniczonego zagospodarowania, oznaczonej na rysunku planu czerwonymi liniami, lecz również na pozostałym obszarze objętym uchwalonym planem miejscowy, którego znaczna część wcina się w działkę skarżących. Paragraf 13 pkt 1 części tekstowej planu wprowadza bliżej nieokreślony wzrost uciążliwości wynikający z planowanego, a jeszcze nie ujawnionego docelowego przeznaczenia terenu działki [...].
Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem Sądu zaprezentowanym na str. 13 -15 uzasadnienia wyroku, o tym, iż zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium. Samo wytyczenie trasy linii 110 kV na mapie Studium nie przesądza o zgodności planu miejscowego z postanowieniami Studium. W myśl § 11 pkt 3 zaskarżonej uchwały ustala się strefę ograniczonego zagospodarowania od linii 110 kV, oznaczoną na rysunku planu. Stosownie do definicji zwartej w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały strefa ograniczonego zagospodarowania to obszar wyznaczony na rysunku planu, przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego związanego z budową, rozbudową, przebudową, nadbudową, odbudową i remontem lub utrzymaniem linii elektroenergetycznej, z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, wynikającymi z przepisów planu oraz przepisów odrębnych. Zgodnie z § 11 pkt 4 uchwały w strefie ograniczonego użytkowania wprowadzono m.in. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych i innych przeznaczonych na pobyt ludzi.
Przedmiotowa strefa została oznaczona na rysunku planu czerwonymi poprzecznymi liniami. Podkreślić należy, że obowiązujące przed wprowadzeniem planu regulacje Studium gminy O., tj. zarówno część tekstowa, jak i graficzna, ustalały jedynie przebieg trasy wspomnianej linii wysokiego napięcia 110 kV (występującej w Studium pod nazwą "linia 110 kV O. - O." - por. str. 90, pkt 2.5.4. części tekstowej Studium). Jedynie zaś dla linii najwyższych napięć Studium, w kierunkach zagospodarowania, wprowadzało szereg ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w pasach technologicznych (por. str. 89 części tekstowej Studium).
Natomiast odnośnie stref ograniczonego użytkowania dla linii wysokich napięć (do takich zalicza się linia 110 kV) Studium na str. 89 zawiera jedynie lakoniczny zapis "Zagospodarowanie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia oraz średniego napięcia, zgodnie z przepisami odrębnymi". Ustanowienie strefy ograniczonego użytkowania nie jest warunkiem jedynym i koniecznym do budowy linii elektroenergetycznej. Dlatego też samo wyznaczenie w Studium przebiegu linii 110 kV, nie przesądzało o tym, iż w przyszłym planie miejscowym nieruchomość skarżących zostanie objęta strefą ochronną, a już na pewno nie decydowało o szerokości tej strefy. W Studium teren działki nr ew. [...], dla którego plan miejscowy ustanowił strefę ograniczonego zagospodarowania, oznaczony był jako obszar aglomeracji, a więc o funkcji zupełnie odmiennej niż wprowadzona przez aktualnie obowiązujący plan. Plan ten wprowadza ograniczenia prawa własności, których uprzednio nie przewidywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie ma regulacji, które wprost ustanawiają dla linii elektroenergetycznych strefy ochronne (w przeciwieństwie np. do gazociągów). Z utrwalonej praktyki wynika natomiast, iż w przypadku uchwalania aktów planowania przestrzennego szerokość stref ochronnych linii elektroenergetycznych (jak również zakres ograniczeń istniejących w strefie) każdorazowo konsultowana jest z danym operatorem sieci przesyłowej. Brak przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które wyznaczałby dla linii 110 kV strefę ochronną, tym bardziej uzasadnia konieczność uprzedniego uwzględnienia wspomnianej strefy w treści Studium. W sytuacji gdy szerokość oraz zakres ograniczeń prawa własności w strefie ochronnej nie wynika z obowiązującego prawa, a więc nie można było niejako "z góry" przewidzieć zakresu oraz skali owych ograniczeń, to tym bardziej w kierunkach zagospodarowania zawartych w gminnym Studium, oprócz samego przebiegu linii elektroenergetycznej powinna znaleźć się informacja o strefie ograniczonego zagospodarowania, związana z planowaną lokalizacją linii 110 kV.
Skarżący podnieśli ponadto, że zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, a wykonanie tej czynności przedstawia w wykazie, stanowiącym element dokumentacji prac planistycznych. Skarżący pismem z dnia 10 lutego 2019 r. wnieśli uwagi do projektu planu, które wpłynęły w terminie wyznaczonym przez organ wykonawczy gminy. Właściwą formę prawną do rozpatrzenia uwag wniesionych w stosunku do planu stanowi zarządzenie organu wykonawczego gminy (por. prof. Z. Niewiadomski, str. 189 Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyd. CH Beck, Warszawa 2013). Organem, który w pierwszej kolejności powinien rozpoznać uwagi skarżących był organ wykonawczy gminy, czyli w przypadku gminy O. - Burmistrz. W przypadku nie uwzględnienia uwag organ wykonawczy powinien wydać zarządzenie, a następnie zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. przedstawić radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.
Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby uwagi skarżących zostały w rozpoznane przez Burmistrza O. w formie zarządzenia. Wraz z dokumentacją planistyczną nie przedłożono zarządzeń Burmistrza O. nieuwzględniających wniesionych przez skarżących uwag. Natomiast z tabeli stanowiącej część załącznika nr 2 do uchwały można wywieść wniosek, że uwagi zostały rozpoznane jedynie przez Radę. Samo zaś powoływanie się w uzasadnieniu uchwały na nieuwzględnienie przez Burmistrza uwag skarżących nie jest wystarczające, bowiem nie sanuje braku wydania w tym zakresie stosownych zarządzeń. Powyższe wskazuje, iż w toku uchwalania zaskarżonego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, bowiem w świetle prawa, wobec braku stosownych zarządzeń Burmistrza O., uwagi skarżących zostały de facto rozpoznane jedynie przez organ uchwałodawczy, z pominięciem organu wykonawczego.
W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił zarzut sformułowany w pkt 5 skargi kasacyjnej poprzez wskazanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, w sytuacji gdy w toku procedowania nad planem doszło do naruszenia trybu sporządzania planu poprzez brak wydania przez Burmistrza O. zarządzenia w przedmiocie rozpoznania uwag wniesionych przez skarżących w stosunku do postanowień planu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie solidarnie od skarżących kasacyjnie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zaznaczył, że plan miejscowy został sporządzony na wniosek pełnomocnika [...] S.A., a sam przebieg linii został dostosowany do przebiegu linii wskazanego w Studium. Już w Studium linia została zaprojektowana w ten sposób, aby ominąć m.in. tereny podmokłe (gdzie dużo trudniej realizuje się tego typu inwestycje) oraz istniejące zwarte skupiska zadrzewień. Ponadto teren miejscowości S. znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny P., gdzie obowiązują m.in. ustalenia dotyczące czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych, zachowanie śródpolnych torfowisk, zabagnień, podmokłości oraz oczek wodnych, a także ochrona zieleni wiejskiej: zadrzewień, zakrzewień, parków wiejskich oraz kształtowanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego poprzez ochronę istniejących oraz formowanie nowych zadrzewień śródpolnych i przydrożnych. Przebieg linii jest więc wyważony i znajduje się z jednej strony w odpowiedniej odległości od istniejących zabudowań, a z drugiej strony od chronionych zadrzewień i terenów podmokłych. Minimalna odległość linii od zabudowań mieszkalnych została zachowana. Trasa linii wyznaczona została w sposób umożliwiający ekonomiczne zagospodarowanie działek, które przecina.
Organ wskazał ponadto, że przytoczone normy przepisów powszechnie obowiązujących w żadnym miejscu nie nakładają na organ obowiązku badania czy uwzględniania obciążenia nieruchomości innymi urządzeniami technicznym (przesyłowymi). Projektowana linia obciąża w sposób minimalny część działki skarżących kasacyjnie. Dodatkowo na działce nie będzie posadowiony słup, a jedynie podwieszone przewody. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że część opisowa planu nie wskazuje w sposób liczbowy szerokości strefy. Tekst planu należy czytać łącznie z rysunkiem, a rysunek planu jest w odpowiedniej skali - 1:2000, więc łatwo można odczytać szerokość strefy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, organ wskazał, że teren 1RM (działka wskazana przez skarżących kasacyjnie - [...]) nie jest własnością skarżących. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący kasacyjnie nie dysponują interesem prawnym w skarżeniu zapisów planu w stosunku do działki [...]. Spora część działki skarżących kasacyjnie objęta jest zakazem zabudowy nie tylko w związku z realizacją linii, ale dodatkowo w wyniku obostrzeń związanych z ustawą o ochronie przyrody. Znajdują się tam obszary zakazu zabudowy wynikające z ustaleń aktu prawa miejscowego dotyczącego ochrony przyrody (związany z zadrzewieniami śródpolnymi, przydrożnym i nadwodnymi oraz zbiornikami wodnym i starorzeczami, obszarami wodno-błotnymi). Jeśli kwestionowane przeznaczenie terenu w miejscowym planie faktycznie spowoduje obniżenie wartości nieruchomości lub spowoduje brak możliwości korzystania z niej w sposób dotychczasowy, to właścicielowi przysługuje odpowiednie roszczenie, stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe nie może jednak decydować o dopuszczalności uchwalenia planu.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że teren aglomeracji w Studium wyznaczony został w związku z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i nie jest to funkcja terenu, jak piszą skarżący kasacyjnie, tylko obszar, w którym zgodnie z przepisami Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych, gmina ma za zadanie realizację systemów kanalizacji sanitarnej. Obszar aglomeracji został umieszczony w legendzie Studium w punkcie o nazwie "infrastruktura techniczna - kanalizacyjna".
Niezależnie od powyższego, w zakresie zarzutu naruszenia ustaleń Studium, podkreślono, że przebieg linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV został naniesiony na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 4 do Studium. W Studium teren działki [...] oznaczono, co już zostało powiedziane wyżej, jako obszar aglomeracji z zaznaczonym przebiegiem linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV.
Nadto w Studium w zapisach dotyczących Kierunków zagospodarowania gminy pod pozycją 2.4 zapisano m.in., że realizacja sieci elektroenergetycznych pozostaje poza gestią gminy, a kluczowe realizacje wymieniono w kolejnym rozdziale. W ramach prowadzonej polityki przestrzennej gmina powinna zabezpieczyć tereny pod istniejącymi i projektowanymi sieciami. W szczególności poprzez ustalenie szczegółowych warunków zagospodarowania pod liniami oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy - w tzw. pasach technologicznych. Dla linii najwyższych napięć należy ustalić m.in. zakaz zabudowy obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (strona 89 i 90 Studium).
Nadto wskazano, że zagospodarowanie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia oraz średniego napięcia, następuje zgodnie z przepisami odrębnymi. Wobec takich zapisów Studium nie można podzielić zarzutu, iżby przyjęte rozwiązanie w planie miejscowym linii 110 kV w zakresie treści § 11 ust. 3, w którym wprowadzono strefę ograniczonego zagospodarowania dla linii oznaczonej na rysunku planu wraz z ograniczeniami w zagospodarowaniu wskazanymi w treści § 11 ust. 4, naruszały ustalenia Studium.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt. 12 i pkt. 14 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że przedmiotowe przepisy nie stanowią obowiązku wydania przez Burmistrza O. zarządzenia w przedmiocie rozpoznania uwag wniesionych przez skarżących w stosunku do postanowień zaskarżonego planu miejscowego. Po wyłożeniu projektu planu zostały zgłoszone trzy wnioski m.in. o przesunięcie przebiegu trasy linii na większą odległość od obszaru zabudowanego i przeznczonego pod zabudowę. Burmistrz postanowił o nieuwzględnieniu tych wystąpień, bowiem przebieg linii został zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami.
W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2020 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie ustosunkował się do odpowiedzi na skargę kasacyjną i rozszerzył uzasadnienie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sytuacji gdy uchwalony plan miejscowy narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy O. z dnia [...] listopada 2017 r. poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego oraz na rysunku tego planu strefy ograniczonego zagospodarowania linii wysokiego napięcia 110 kV obejmującej m.in. należącą do skarżących działkę nr ew. [...], w której to strefie istnieje szereg ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, podczas gdy w Studium obszar tej części nieruchomości skarżących oznaczony był jako tereny aglomeracji (inwestycyjne). Teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżących jest oznaczony na rysunku Studium jako obszar aglomeracji, ale nie jest to rodzaj przeznaczenia terenu w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym, lecz oznaczenie to dotyczy infrastruktury techniczno-kanalizacyjnej (legenda Studium). W pkt 1.14.6 Studium (str.
70) wskazuje się, że teren gminy objęty jest obszarem aglomeracji O. (wyznaczonym na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.). Aglomeracja obejmuje miasto O. wraz z miejscowościami: m.in. S. Granice aglomeracji oznaczono na mapie uwarunkowań. Zgodnie z przepisami Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych zadaniem gminy jest realizacja systemów w kanalizacji sanitarnej do nieprzekraczalnego terminu określonego w tym Programie. Zatem położenie nieruchomości skarżących na obszarze aglomeracji nie przesądza o jej przeznaczeniu pod tereny inwestycyjne, jak twierdzi strona skarżąca, a w szczególności nie ma żadnego znaczenia, jeżeli chodzi o przebieg linii 110 kV i wyznaczenie dla tej linii strefy ograniczonego zagospodarowania.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W studium uwzględnia się zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2). Studium nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy). Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy.
W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 5) oraz obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (pkt 7). Zatem ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W części tekstowej Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy O. z 2017 r. (pkt 2.4, str.
89) wskazano, iż realizacja sieci elektroenergetycznych pozostaje poza gestią gminy, a kluczowe realizacje wymieniono w kolejnym rozdziale. Są to m.in. budowa odcinka linii 110kV O. O. (pkt 2.5.4. Studium). W części graficznej Studium wyznaczono przebieg tej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, której budowa została przewidziana również w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...], stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [....] sierpnia 2018 r. (tabela 11 "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym z zakresu infrastruktury technicznej" Lp. 6 "Budowa linii 110 kV O.-O.", na mapie nr 60 "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym z zakresu infrastruktury technicznej". Oznaczenie w legendzie "budowa linii 110 kV"). W części tekstowej Studium (str.
89) wskazano, iż w ramach prowadzonej polityki przestrzennej gmina powinna zabezpieczyć tereny pod istniejącymi i projektowanymi sieciami. W szczególności poprzez ustalenie szczególnych warunków zagospodarowaniu terenów w pod liniami oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy w tzw. pasach technologicznych. Zagospodarowanie pasa technologicznego linii wysokiego napięcia oraz średniego napięcia, zgodnie z przepisami odrębnymi. Analiza części tekstowej i graficznej Studium w zakresie dotyczącym linii wysokiego napięcia 110 kV wskazuje, iż Studium określa jedynie przebieg tej linii oraz ogólne zasady wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, przez które ta linia ma przebiegać. Natomiast na gminy nałożono obowiązek zabezpieczenia terenów pod istniejącymi i projektowanymi sieciami poprzez utworzenie tzw. pasów technologicznych czy stref ograniczonego zagospodarowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że w Studium nie przewidziano żadnych stref ochronnych dla linii 110 kV. Takie strefy nie zostały oznaczone na rysunku Studium z uwagi na ogólnych charakter tego aktu. Natomiast ich utworzenie pozostaje w gestii gminy w ramach prowadzonej polityki przestrzennej, czyli w ramach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że przedmiotowy plan, w którym utworzono strefę ograniczonego zagospodarowania wzdłuż linii 110 kV nie narusza ustaleń Studium w tym zakresie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż nie doszło w tej sprawie do nadużycia przez gminę władztwa planistycznego poprzez obciążenie nieruchomości skarżących strefą ograniczonego zagospodarowania linii 110 kV. Jak już wskazano powyżej gmina została zobowiązana w Studium do zabezpieczenia terenów pod istniejącymi i projektowanymi sieciami elektroenergetycznymi, w szczególności poprzez ustalenie szczególnych warunków zagospodarowaniu terenów pod liniami oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. W tej sprawie wyznaczono strefę ograniczonego zagospodarowania wzdłuż linii 110 kV na części graficznej planu, do której odwołuje się § 11 pkt 3 uchwały.
Żaden przepis prawa nie nakazywał Gminie ustalenia szerokości tej strefy w części tekstowej planu. Lokalizacja tej strefy i jej szerokość jest łatwa do ustalenia na mapie planu i wynosi 40 m. Zgodnie z § 11 pkt 4 uchwały w strefie tej zakazuje się lokalizowania budynków mieszkalnych i innych przeznaczonych na pobyt ludzi. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego albowiem inwestycja ta nie powinna w ogóle przebiegać przez ich działkę, gdyż jest ona już obciążona innymi urządzeniami technicznymi, a ponadto ustanowienie strefy ograniczonego zagospodarowania uniemożliwi im planowany podział i zabudowę tej nieruchomości. W odniesieniu do tego zarzutu podzielić należy stanowisko Sądu I instancji dotyczące konieczności wyznaczenia przebiegu tej linii przez działkę skarżących z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze i techniczne.
Ponadto Gmina była zobowiązana do wyznaczenia trasy tej linii zgodnie z jej przebiegiem przewidzianym w Studium. Skarżący wskazują, iż przez działkę nr [...] przebiegają: gminny wodociąg, gminna sieć kanalizacyjna, przewód telekomunikacyjny oraz linie elektroenergetyczne średniego i niskiego napięcia. Są to jednak urządzenia infrastruktury technicznej, które obciążają większość działek, na których dopuszczalna jest zabudowa, nie tylko działkę skarżących. Sąd I instancji słusznie podkreślił, że linia 110 kV, przebiegając po krawędzi działki skarżących, obciąża ją w sposób minimalny, zajmując teren ok. 0,5 ha na działce o powierzchni 6 ha.
Dodatkowo, jak wskazał organ, na działce nie będzie posadowiony słup, a jedynie podwieszone przewody. Co do możliwości zagospodarowania przez skarżących tej części działki wskazać należy, iż – jak wynika z części graficznej planu - teren strefy ograniczonego zagospodarowania linii 110 KV na działce skarżących pokrywa się w większości powierzchni z obszarem wykluczonym z zabudowy wynikającym z ustaleń aktu prawa miejscowego dotyczącego ochrony przyrody (związany z zadrzewieniami śródpolnymi, przydrożnym i nadwodnymi oraz zbiornikami wodnym i starorzeczami, obszarami wodno-błotnymi).
Zatem zabudowa tej części działki i tak jest w znacznym stopniu ograniczona, jeżeli nie niemożliwa. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że organ nie naruszył władztwa planistycznego w tej sprawie, gdyż samo wyznaczenie przebiegu linii elektroenergetycznej po niewielkiej części działki skarżących, jak i fakt jej usytuowania przy granicy tej działki na obszarze i tak wyłączonym z zabudowy znajduje racjonalne uzasadnienie.
Nie można się również zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, że żadne przepisy nie regulują kwestii utworzenia strefy ochronnej wzdłuż linii wysokiego napięcia 110 kV. Wprawdzie brak jest regulacji, które wprost nakazywałyby utworzenie takiej strefy, lecz obowiązek taki wynika pośrednio m.in. z przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (w dacie uchwalenia planu kwestie te regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. poz. 1883), a od 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku - Dz. U. poz. 2448). W Prognozie oddziaływania planu na środowisko (str. 29-32) przedstawiono stosowne wyliczenia dotyczące poziomu pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii 110 kV.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust 3, art. 64 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, w sytuacji gdy - zgodnie z § 13 pkt 1 uchwały - możliwa jest budowa i rozbudowa energetycznej infrastruktury technicznej lub innych urządzeń z nią związanych również po za obszarem strefy ograniczonego zagospodarowania linii wysokiego napięcia 110 kV. Zgodnie z § 13 pkt 1 uchwały na całym obszarze planu dopuszcza się prowadzenie, budowę, rozbudowę, przebudowę i remont sieci infrastruktury technicznej i lokalizację związanych z nimi urządzeń z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. W myśl § 13 pkt 2 uchwały dopuszcza się budowę, rozbudowę, przebudowę i remont urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z linią 110 kV, w celu usunięcia kolizji z linią 110 kV.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisów tych nie można interpretować w ten sposób, że linia wysokiego napięcia 110 kV może być przesuwana w dowolny sposób na całym obszarze planu i w związku z tym jej strefa ochronna też ulegnie przesunięciu. Linia ta ma ściśle wyznaczoną na mapie planu trasę przebiegu i strefę ograniczonego zagospodarowania, która nie może być zmieniana. Powołany przepis § 13 pkt 1 uchwały został sformułowany bardzo ogólnie, lecz należy rozumieć, że dotyczy on przebiegu lub budowy innych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (sieć wodno-kanalizacyjna, telekomunikacyjna, grzewcza, urządzenia melioracyjne), ewentualnie budowy, rozbudowy, przebudowy i remontu urządzeń związanych z wyznaczoną w planie linią wysokiego napięcia 110 kV.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 12 i pkt 14 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak stwierdzenia naruszenia trybu sporządzania planu w sytuacji, gdy Burmistrza O. nie wydał zarządzenia w przedmiocie rozpoznania uwag wniesionych przez skarżących w stosunku do postanowień planu. Zgodnie z art. 17 pkt 12 i 14 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Ustawa nie określa formy, w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ wykonawczy gminy, choć w praktyce często następuje to w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy.
Skarżący pismem z dnia 10 lutego 2019 r. wnieśli uwagi do projektu planu. Z akt planistycznych wynika, że uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza O. łącznie z uwagami innych podmiotów i przedstawione w formie tabeli, w której organ wskazał, że uwaga skarżących nie została uwzględniona oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Następnie uwagi te zostały przedstawione Radzie Miejskiej, która również ich nie uwzględniła. Zatem procedura planistyczna w tym zakresie nie została naruszona.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada uzasadnienie, w którym wskazano na cel uchwalenia planu i opisano przyjęte rozstrzygnięcia w zakresie niektórych terenów, w tym przebiegu linii 110 kV. Sporządzenie przez organ planistyczny szczegółowego uzasadnienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych rozwiązań przyjętych w planie jest niemożliwe. Trudno, aby organ był w stanie przewidzieć wszystkie potencjalne interesy właścicieli nieruchomości i ustosunkować się do ich ewentualnego naruszenia w uzasadnieniu uchwały.
Najczęściej organ wykonawczy gminy, a następnie rada gminy odnosi się do konkretnych zarzutów właścicieli nieruchomości w drodze rozpatrzenia uwag do projektu planu. Również w tej sprawie uwagi skarżących zostały rozpatrzone, a stanowisko w przedmiocie ich nieuwzględnienia zostało, być może nieco lakonicznie, uzasadnione przez organy planistyczne. Organ przedstawił więcej argumentów w odniesieniu do zarzutów skarżących dotyczących przebiegu linii 110 kV przez ich działkę dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie jest to jednak uchybienie, które mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w związku z naruszeniem procedury planistycznej.
W związku z powyższym nieuzasadniony jest ogólny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Sąd dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ również nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.