Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1217/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi M.S. (skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się P. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p.", i art. 49 in fine oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie, że uchylone decyzje organów I i II instancji zapadły we wznowionym na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowaniu dotyczącym decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na części działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...] przy ul. I., a więc skoro w chwili orzekania w sprawie przez organ II instancji nastąpił upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia w sposób określony art. 49 in fine k.p.a. [[...] września 2016 r. minął przewidziany art. 49 in fine k.p.a. termin od dnia wywieszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...]] - na dzień orzekania w sprawie przez organ II instancji nie było prawnej możliwości uchylenia ww. ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] we wznowionym postępowaniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biorąc pod uwagę upływ czasu od dnia jej doręczenia i ww. przepisy u.p.z.p. oraz k.p.a.;
- 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, pomimo że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i przeszkodę z dniem [...] września 2016 r. w dalszym prowadzeniu postępowania wznowieniowego wynikającą z art. 53 ust. 8 w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 49 in fine oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również brak przyczyn uzasadniających jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. [co przesądził sąd I instancji w skarżonym wyroku] — na dzień orzekania przez organ II instancji zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec braku nie tylko podstaw, ale i prawnej możliwości uchylenia ostatecznej decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania;
- 3. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 i art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 49 in fine, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności:
- i. niedostrzeżenie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jaką jest upływ z dniem [...] września 2016 r. 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania, co obligowało organ II instancji do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, wobec braku nie tylko podstaw, ale i prawnej możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
ii. nakazywanie organom prowadzenia dalszych ustaleń w zakresie dat wywieszenia obwieszczeń skutkujących doręczeniem w sposób przewidziany art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 in fine k.p.a., podczas gdy ostateczna decyzja będąca przedmiotem wznowionego postępowania wydana została w dniu [...] sierpnia 2015 r., a z akt sprawy jasno wynika, iż jej doręczenie w drodze obwieszczenia nastąpiło w dniu [...] września 2015 r. - wobec czego konieczne jest zastosowanie art. 53 ust. 8 u.p.z.p.;
- 4. niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcia, że działanie organów I i II instancji było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując są najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia";
- - naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 53 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 49 in fine k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nakazanie dalszego prowadzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...], pomimo iż z upływem terminu wynikającego z tego przepisu tj. z dniem [...] września 2016 r., wobec braku przesłanek uzasadniających uchylenie ww. decyzji w postępowaniu wszczętym w trybie przewidzianym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - zaistniał bezwzględny zakaz uchylenia ww. ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu - a więc na dzień orzekania przez organ II instancji nie było nie tylko podstaw, ale i prawnej możliwości jej uchylenia.
W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji pominął istotną dla sprawy okoliczność, jaką jest fakt orzekania w sprawie w ramach postępowania dotyczącego decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., które zostało wznowione postanowieniem tegoż organu z dnia [...] marca 2016 r. W ocenie Spółki, WSA rozpatrując skargę powinien był rozpatrzyć sprawę w kontekście oceny możliwości uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uwzględniając negatywną przesłankę wznowieniową wynikającą w tym wypadku z przepisów art. 53 ust. 8 w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 49 in fine oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła, że w zakresie prowadzenia wznowionego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ I instancji z dniem [...] września 2016 r. zobligowany jest do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wskazała, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 146 § 1 k.p.a., "mającym pierwszeństwo stosowania, jednak wyłączą jedynie stosowanie art. 146 § 1 k.p.a. odmiennie regulujcie termin", tak więc w pełni zasadne jest przywołanie i uwzględnienie przy jego stosowaniu wskazań orzecznictwa i doktryny dotyczących art. 146 k.p.a., zaś w tym zakresie zgodnie uznaje się, że terminy wynikające z tego przepisu lub z przepisów szczególnych (art. 53 ust. 8 u.p.z.p.), nie stanowią negatywnej przesłanki do wznowienia postępowania, jednak stanowi negatywną przesłankę dla uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym.
Powołując się na orzecznictwo skarżąca kasacyjnie wskazała, że termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, zatem po jego upływie niemożliwe jest uchylenie decyzji. Podniosła również, ze biegu tego terminu nie przerywa wznowienie postępowania czy wydanie decyzji nieostatecznej. Podniosła także, że termin ten nie może być przywrócony na ogólnych zasadach art. 58, gdyż ma charakter materialny. Zdaniem Spółki w niniejszej sprawie termin ten upłynął [...] września 2016 r., zatem na dzień orzekania przez organ II instancji nie było jakiejkolwiek prawnej możliwości uchylenia ostatecznej decyzji.
Spółka zwróciła również uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że "celem ustawodawcy oznaczenia terminu określonego w art. 53 ust. 7 i 8 cyt. ustawy, po którym nie można stwierdzić nieważności ani uchylić decyzji ostatecznej jest zwiększenie stabilności decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro bowiem decyzja ta odgrywa rolę gwarantującą uzyskanie pozwolenia na budowę przy spełnieniu dodatkowych wymagań prawdopodobieństwo zakończenia procesu inwestycyjnego wyrasta" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2007/07).
W ocenie skarżącej kasacyjnie niezasadność uchylenia decyzji ostatecznej uzasadniają także szczegółowe ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz analiza akt sprawy, które to czynności nie potwierdziły, że wystąpiła sprzeczność z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż decyzja lokalizacyjna została doręczona w sposób przewidziany art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a. in fine z dniem [...] września 2015 r. Tym samym, zadaniem Spółki, nie ma możliwości stwierdzenia wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa w trybie art. 151 § 2 k.p.a. Podniosła, że powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a., jednak czynią zasadnym zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. Wskazała, że Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu pominął konieczność zastosowania przez organy tego przepisu.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż inicjujący postępowanie wznowieniowe skarżący nie wykazał, by na jaw wyszły okoliczności faktyczne istotne dla sprawy istniejące w dniu wydania decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nieznane organowi, o istnieniu których dowiedział się przed upływem terminu przewidzianego art. 148 § 1 k.p.a. Podniosła, że trudno przyjąć, że o istnieniu rzekomych osuwisk dowiedział się on na mniej niż miesiąc przed dniem złożenia wniosku o wznowienie postępowania tj. przed [...] marca 2016 r. Zaznaczyła, że we wniosku nie uprawdopodobnił on tej okoliczności, co w pełni uzasadnia twierdzenie, że nie ma jakichkolwiek podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sądy administracyjne nie stosują przy wydawaniu orzeczeń przepisów k.p.a., a zatem wszystkie zarzuty, dotyczące naruszeń przepisów postępowania są chybione, gdyż sąd administracyjny stosuje przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, w jego ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w punkcie 1 skargi kasacyjnej, albowiem Sąd w ogóle tych przepisów nie stosował.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 8 u.p.z.p. wskazał, że Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał, że, jego zdaniem, nie doszło do prawidłowego ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro zatem nie doszło do prawidłowego ogłoszenia wskazanej decyzji, to należy uznać, że bieg terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 8 u.p.z.p., w ogóle się nie rozpoczął. Wyjaśnił, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że nie doszło do skutecznego, łącznego, obwieszczenia o wydanej decyzji z dnia 31 sierpnia 2015 r., brak również było informacji, gdzie i przez jaki okres były wywieszone obwieszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że skoro upłynął zakreślony w art. 53 ust. 8 u.p.z.p. termin 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to organ w zakresie prowadzenia wznowionego postępowania zobligowany był do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., a zatem uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu I i II instancji było niezasadne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej po upływie terminu zakreślonego w art. 53 ust. 8 u.p.z.p. jedyną decyzje jaką może wydać organ administracji w związku z postępowaniem toczącym się w trybie wznowienia jest odmowa uchylenia decyzji ostatecznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. "Nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia".
W myśl zaś art. 146 § 1 k.p.a. "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Braku możliwości uchylenia takiej decyzji nie można utożsamiać z brakiem możliwości wznowienia postępowania co do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1711/08, CBOSA), zacytowany przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. wypowiada się jedynie co do braku możliwości uchylenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, natomiast nie wypowiada się co do braku możliwości wznowienia postępowania w tym przedmiocie, co nakazuje stosować ogólne zasady kodeksowe. "W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji" (art. 151 § 2 k.p.a.).
Jak zasadnie bowiem wywiedziono w skardze kasacyjnej art. 53 ust. 8 u.p.z.p. jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 146 § 1 k.p.a., jednakże w odniesieniu do odmiennej regulacji terminu. W przypadku bowiem decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, termin po upływie, którego nie jest możliwe uchylenie decyzji wynosi 12 miesięcy, a nie jak przewiduje to art. 146 § 1 k.p.a. 10 lub 5 lat (w zależności od okoliczności). Po upływie powyższego terminu możliwe jest prowadzenia postępowania wznowieniowego, nie jest możliwe jednak uchylenie decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacja celu publicznego. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że jedyną możliwą decyzją jaką może wydać organ administracji, jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku bowiem zaistnienia przesłanki z art. 151 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wydania decyzji stwierdzającej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Nie można więc zarzucić Sądowi I instancji, że uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Okoliczność upływu 12 miesięcy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przesądzały o słuszności twierdzeń skargi kasacyjnej. Wniosek dotyczący wznowienia postępowania oparto bowiem na dwóch przesłankach wznowieniowych, a w ocenie Sądu I instancji okoliczności dotyczące przesłanki z art. 145 § 4 k.p.a. nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, upływ terminu z art. 53 ust. 8 k.p.a. nie stoi zaś na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania wznowieniowego i dokonywaniu stosownych ustaleń.
Nie można więc stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 i art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w konsekwencji nie został też naruszony art. 12 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., ani też art. 53 ust. 8 u.p.z.p.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.