Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2887/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Jednocześnie orzekł o kosztach postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r., Wójt Gminy W. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki społecznej, z możliwością podpiwniczenia tego budynku oraz budowie szamba szczelnego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja będzie naruszać zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszki (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r., poz. 1982), tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Na skutek wniesionego przez inwestora – A.D. – zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ ten podniósł, że planowana inwestycja nie przekracza powierzchni zabudowy 0,5 ha, a tylko w takim przypadku inwestycja kwalifikowałaby się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia. Wynika to z tego, że działka na której planowana jest inwestycja ma pow. 0,55 ha. Na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej stwierdzono ograniczenie w zabudowie, tj. 10 m od drogi i 100m od rzeki [...].
Dalej organ wyjaśnił, że brak uzgodnienia wynika z faktu niewłaściwego wyznaczenia linii zabudowy od brzegu rzeki [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy od rzeki powinna zostać wyznaczona od najbliższego wysuniętego punktu brzegu rzeki znajdującego się na granicy działek nr [...] i [...]. Jest to punkt tożsamy z literą "I" na załączniku graficznym nr 2. Oznacza to, że linia powinna zostać wyznaczona za istniejącym na przedmiotowej działce budynkiem, który znajduje się ok 84 m od brzegu rzeki. W związku z tym projekt decyzji narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia – zakaz realizacji zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ nie stwierdził aby było możliwe zastosowanie wyjątku od tej zasady tj. art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (zakazy obowiązujące na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczych oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych).
Skargę na powyższe postanowienie wywiódł A.D., zarzucając temu aktowi naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 220 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody Mazowieckiego oraz prawa procesowego – art. 6, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP; art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 7, 77, 80 i 136 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.
W ocenie Sądu wniesiona skarga była uzasadniona. Podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w jego ocenie organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13. Podniósł także, że obszar na którym ma być posadowiony obiekt znajduje się na terenie obowiązywania rozporządzenia nr 13 w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszki. Następnie wskazał na zakaz płynący z art. 17 ust. 1 pkt 7a ustawy o ochronie przyrody, który zakazuje na terenie parków krajobrazowych budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Organ właściwy ds. wydawania decyzji o warunkach zabudowy sporządził analizę urbanistyczną której wyniki stanowią załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy tej wynika, że projektowaną zabudowę należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 10 m od drogi gminnej (dz. ewid. nr [...]) oraz w odległości nie mniejszej niż 100 m od rzeki – załącznik graficzny nr 2. Sąd podzielił wywody organu z których wynika, że linia 100m uwidoczniona na nim nie dotyka do pkt "I". Nie oznacza to jednak, że nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki.
Linia zabudowy nie jest linią prostą, ale wygiętą i tym samym dopasowaną do linii brzegowej rzeki. Oznacza to, że jej usytuowanie względem rzeki w każdym jej położeniu uwzględnia stumetrową odległość.
Dalej Sąd wyjaśnił, że w sprawie niniejszej została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. W przypadku określenia tego typu linii inwestor może przesunąć budynek tak, aby nie przekroczyć nieprzekraczalnej linii zabudowy. W związku z tym skoro w projekcie decyzji ustalono, że przy lokowaniu budynku konieczne jest zachowanie 100 m odległości od linii brzegowej rzeki oznacza to, że budynek nie może powstać z naruszeniem tej odległości i nie było podstaw, aby kwestionować treść załącznika graficznego do projektu decyzji. Sąd podzielił argument, że w podobnym stanie faktycznym organ powinien zachować się w podobny sposób. Złożona przez skarżącego decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. istotnie dotyczy jednej z działek objętych planowaną obecnie inwestycją tj. działki o nr ewid. [...]. Wynika z niej, że organ pierwszej instancji milcząco uzgodnił projekt tej decyzji. Na załączniku graficznym brak jest jednak wyznaczonej stumetrowej linii w związku z tym trudno ocenić czy w istocie decyzja ta dotyczy takiego samego stanu faktycznego. Pozostaje to jednak, zdaniem Sądu, bez znaczenia w świetle zaprezentowanej w uzasadnieniu oceny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez:
1/ dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 13 Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, w sytuacji gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszczał budowę domu opieki społecznej w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki [...], skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego, bowiem z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, by nieprzekraczalna linia zabudowy przebiegała w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki, i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z projektu decyzji wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyrysowana w sposób dopuszczający zabudowę w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób merytoryczny podstaw podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. jedynie wymieniono przepisy k.p.a. jakie organy administracji naruszyły, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bez żadnego jednak uzasadnienia dla tego stanu rzeczy, tym samym nie wyjaśniono w ogóle jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie tych przepisów, pomimo że podstawą wydania wyroku było naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy pierwszej i drugiej instancji wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu, tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.;
W związku z powyższym skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Dodatkowo w pismach z dnia 27 marca 2019 r. oraz z dnia 11 września 2019 r. inwestor przedstawił uzupełniające stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, w okolicznościach tej sprawy, odpowiada prawu.
Przedmiotem dokonanej oceny legalności przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2018 r., a odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki społecznej, z możliwością podpiwniczenia tego budynku oraz budowie szamba szczelnego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Powodem odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji było niewłaściwe wyznaczenie linii zabudowy od brzegu rzeki [...]. Zdaniem organu odwoławczego nieprzekraczalna linia zabudowy powinna zostać wyznaczona od najbliższego, najdalej wysuniętego punktu brzegu ww. cieku znajdującego się na granicy działek nr [...] i [...] (tożsamy z litera "I" na załączniku nr 2 do projektu decyzji).
Oznacza to, że linia zabudowy winna zostać wyznaczona za istniejącym na przedmiotowej działce budynkiem, który znajduje się około 84 m od brzegu rzeki [...]. Tym samym uznano, iż przedłożony projekt decyzji dopuszcza realizację inwestycji w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki [...], a w konsekwencji narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, a to zakaz realizacji zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Pogląd ten został zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że z uwagi na kształt linii brzegowej rzeki [...] dopasowano do niej nieprzekraczalną linię zabudowy planowanego obiektu, która nie jest linia prostą, ale wygiętą i tym samym właśnie dopasowaną do linii brzegowej rzeki. Uznano w tych okolicznościach, że usytuowanie tej linii zabudowy względem rzeki w każdym jej położeniu uwzględnia 100 m odległości. Poza tym Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że przy lokowaniu tego budynku konieczne jest zachowanie 100 m odległości od linii brzegowej rzeki co oznacza, że budynek nie może powstać z naruszeniem tej odległości.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie można, w okolicznościach tej sprawy, skutecznie uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny, iż w sprawie tej nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (zarzut nr 1 naruszenia prawa materialnego). Wprost przeciwnie Sąd pierwszej instancji orzekał w tej sprawie z uwzględnieniem art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i powołanego w kasacji § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tyle tylko, że odmiennie od organów administracji ocenił stan faktyczny w zakresie metody liczenia przedmiotowej odległości 100 m od linii brzegowej rzeki [...].
W okolicznościach tej sprawy nie jest sporne, iż z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka wynika zakaz realizacji zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych (naturalnych) zbiorników wodnych. Zauważyć należy, iż ww. przepis nie odnosi się do ustanowionego w nim zakazu zabudowy, poprzez odwołanie się "do granicy działki jeziora, rzeki lub zbiornika wodnego", lecz wskazuje na linię brzegu tych wód, od którego należy liczyć stumetrowy pas, w którym wykluczona jest zabudowa. Ustalenie zatem przebiegu linii brzegowej jest istotnym elementem stanu faktycznego sprawy uzgodnieniowej, rzutującym na ocenę spełnienia przesłanki uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż obowiązujące Prawo wodne (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r.) w art. 220 ust. 1 stanowi, iż linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (podobnie było w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Zatem linię brzegową stanowi krawędź rzeki, a ta w tej sprawie nie jest linią prostą, ale wygiętą – co obrazuje załącznik nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku przyjął, że wygięta linia brzegowa oznaczona punktami I (najdalej wysunięty), H, G. F oraz E (najniżej położona) odwzorowana została następnie w zakresie oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem rzeki w każdym jej położeniu uwzględniającym 100 m odległości.
Tym samym wykładnia gramatyczna ww. przepisów nie wykluczała przyjęcia takiego stanowiska jakie zajęto w tej sprawie i pozwalała na ustalenie takiej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla spornej inwestycji uwzględniając 100 m od linii brzegowej rzeki w każdym jej położeniu. W tych okolicznościach sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienia przedmiotowego zakazu budowania w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki, skoro jak wyżej zaznaczono Sąd ten wyraźnie zaznaczył, że przy lokowaniu spornego budynku konieczne jest zachowanie 100 m odległości od linii brzegowej rzeki co oznacza, że budynek nie może powstać z naruszeniem tej odległości.
Odmienne stanowisko organów orzekających w sprawie, co już wyżej zaznaczono, wynikało z przyjętej metody liczenia przedmiotowej odległości 100 m od linii brzegowej rzeki [...] w ramach której uznano, iż nieprzekraczalna linia zabudowy w załączniku nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wyznaczająca odległość 100 m od linii brzegowej winna być liczona od najbliższego -najbardziej wysuniętego punktu brzegu rzeki. Mając na uwadze to, że linia brzegowa rzeki [...] przebiega po łuku, jest linia wygiętą, a różnica pomiędzy najniżej i najwyżej położonym punktem tejże linii brzegowej jest znaczna, co wynika z akt sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez organy metoda liczenia spornej odległości 100 m w tej sprawie jest metodą najbardziej niekorzystną dla inwestora. Pomimo tego organy orzekające w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego przyjęły taki sposób liczenia tej odległości.
Jest to o tyle istotne, że przywołany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. ani żaden inny nie statuuje takiej zasady dokonywania pomiaru spornej odległości 100 m licząc ją wyłącznie od najbardziej wysuniętego punktu brzegu. Przepisy Prawa wodnego wskazane wyżej stanowią, iż liczy się tę odległość od krawędzi brzegu rzeki. Skoro organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – art. 7 Konstytucji, to kwestia ta winna być precyzyjnie wyjaśniona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ze wskazaniem odpowiednich norm prawa, które pozwalają na wyprowadzenie takich twierdzeń, co nabiera dodatkowego znaczenia w sytuacji gdy powoduje to negatywne konsekwencje dla strony.
Zatem gdy krawędź rzeki, jak w tej sprawie, ma zmienny kształt, to sposób przyjętego liczenia przedmiotowej odległości 100 m winien być precyzyjnie uzasadniony w motywach rozstrzygnięcia, czego w tej sprawie zabrakło albowiem bez wymaganego omówienia tej kwestii rozstrzygnięto, że sporną odległość 100 m należy liczyć od najbardziej wysuniętego punktu brzegu.
Ponadto skarżący w złożonej skardze do Sądu pierwszej instancji powoływał się na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy, którą Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. milcząco uzgodnił, a jak wskazywał skarżący wydana ona została dla działki nr [...] w podobnym stanie faktycznym i prawnym (z podobnym do tej sprawy wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy). Należy zauważyć, iż art. 2 Konstytucji wyraża szerzej rozumianą zasadę proporcjonalności działania władz publicznych, a która wyraża się w zakazie arbitralnego traktowania jednostek oraz szerszej kwestii, zakazu nadmiernej ingerencji państwa w stosunki społeczne. Wówczas powracamy w przypadku art. 2 do wymagań jakościowych stawianych władzy publicznej przy stanowieniu, ale również i stosowaniu prawa. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, podobnie jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, nie zawierało prawidłowego uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie również zauważył Sąd pierwszej instancji, że wadliwie organ pierwszej instancji uznał w tej sprawie, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co trafnie zakwestionował organ odwoławczy.
Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwestionowany stan faktyczny sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a związany z nieprawidłowym ustaleniem, w okolicznościach tej sprawy, odległości 100 m od linii brzegowej, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzasadniał przyjęcie w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 6, 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka – patrz: strona 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie wskazane wyżej naruszenie zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego winno uzasadniać zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., gdy tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., jednakże brak wskazania pełnej podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie stanowi takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku jako naruszającego prawo.
Ujawnione zaś wyżej naruszenia prawa związane z wydaniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie pozwalały na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji oddalenie wniesionej skargi na tej podstawie. Natomiast ujawnione naruszenia prawa pozwalały uznać, w okolicznościach tej sprawy, że istnieje potrzeba zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i wydanego w granicach tej sprawy postanowienia pierwszoinstancyjnego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Dotąd powiedziane nie pozwala podzielić przywołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego opisanych w jej petitum jako II pkt 1, 2 i 3.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło przed Sądem pierwszej instancji do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA (patrz: wyrok z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1803/16) przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. adresowany jest do sądu administracyjnego i jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia ww. normy prawa procesowego, albowiem Sąd pierwszej instancji w ramach przedstawionych akt sprawy i w oparciu o stan faktyczny z nich wynikający odmiennie od tego co przyjął w zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że w okolicznościach tej sprawy nieprzekraczalna linia zabudowy nie została wrysowana w sposób dopuszczający zabudowę w pasie szerokości 100 m. od linii brzegowej rzeki. Tym samym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, Sąd ocenił odmiennie przedstawiony materiał dowodowy, a takiego działania nie można wiązać z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r. II FSK 1479/09, publik.
CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, publ.
CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oraz art. 204 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a uczestnik postępowania nie wniósł w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie.
Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w sentencji.