Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 506/20, po rozpoznaniu skargi B. T. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2020 r., nr P.7721.66.2020 10MMa, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych: 1) uchylił zaskarżoną decyzję;
- 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższą decyzją Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. C., J. K., M. K., W. S. oraz R. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 26 lutego 2020 r., znak: PINB/Lig/7355-3/2019 (uchylającej decyzję PINB z dnia 8 sierpnia 2017 r., znak: PINB/Lig/7353-17/2017 i odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska [...] oraz [...], gm. [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o odmowie uchylenia decyzji PINB z dnia 8 sierpnia 2017 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ew. jej oddalenie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. i błędne uznanie, iż skarżący B. T. posiada legitymację procesową do bycia stroną w postępowaniu w sprawie o uchylenie pozwolenia na użytkowanie całego obiektu, pomimo że nie jest on współwłaścicielem wszystkich gruntów, przez które sieć wodociągowa i instalacja wodociągowa przebiega.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona podniosła, że wprawdzie WSA w Olsztynie słusznie wskazał, że B. T. jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości, po których przebiega instalacja doprowadzająca wodę do poszczególnych działek, to jednak nie dotyczy to całej sieci. Nie jest on bowiem współwłaścicielem wszystkich nieruchomości gruntowych, po których przebiega wodociąg. Inwestycja została zrealizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę i przebiega po terenach leśnych i gminnych oraz po terenach prywatnych (należących do niektórych tylko stron postępowania), a których to B. T. z całą pewnością nie jest nawet współwłaścicielem. Co za tym idzie nie może on skutecznie kwestionować udzielonego pozwolenia na użytkowanie całej sieci wodociągowej i wszystkich przyłączy, bowiem część z nich w ogóle nie dotyczy jego praw. Poza tym nie wykazał on interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji wydanej przez WINB.
Skarżący kasacyjnie wskazał także, że przepisy prawa budowlanego nie regulują wprost działań, jakie powinny być podjęte w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę wobec obiektu już oddanego do użytkowania. W praktyce, o ile obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych lub przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), możliwe jest dokonanie działań naprawczych, co do sytuacji prawnej obiektu, bez konieczności wstrzymywania jego użytkowania. W szczególności organy nadzoru budowlanego powinny mieć na względzie, że inwestor zrealizował swoje zamierzenie budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które dopiero później zostało wyeliminowane z obrotu. Inwestycja nie jest zatem samowolą budowlaną, a inwestor działał w zaufaniu do organów państwa i przepisów prawa. Z tego powodu osoby, które partycypowały w kosztach budowy wodociągu oraz ich następcy prawni, nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji działań organów administracji.
Nie można przecież tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowe pozwolenie dotyczy dostępu do wody. Część właścicieli w tych domkach/domach mieszka i jest tam na stałe zameldowana. Uchylenie pozwolenia na użytkowanie "sieci i przyłączy", spowoduje brak zaopatrzenia w wodę całych gospodarstw domowych.
W odpowiedzi na skargę B. T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2023 r. W. S. poinformował o dodatkowych okolicznościach mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazał, że 14 kwietnia 2023 r. do obrotu prawnego wróciło przedmiotowe pozwolenie na budowę sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, grawitacyjnej i ciśnieniowej dla ww. obiektów. Załączył do pisma kopie: zaświadczenia z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: IGR-II.7840.4.193.2019; wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1728/21; decyzji WINB z dnia 8 marca 2023 r., znak: IGR-II.7840.4.193.2019; decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: BI-II.6740.18.1.2015.JK15.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem jedyny podniesiony w niej zarzut - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - nie jest w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji. Na wstępie odnieść się jednakże należy do jego konstrukcji oraz wskazać na niekonsekwencję autora przy redagowaniu ww. podstawy kasacyjnej, z jednej bowiem strony przywołuje przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), a z drugiej zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Wyjaśnić zatem trzeba, że przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego.
Podkreślenia też wymaga, że złożony środek zaskarżenia nie odnosi się meriti do zasadności wyeliminowania przez Sąd Wojewódzki z obiegu prawnego decyzji WINB z dnia 13 maja 2020 r., nr P.7721.66.2020 10MMa, lecz skupia się wokół kwestii przyznania B. T. statusu strony w postępowaniu administracyjnym które dotyczyło pozwolenia na użytkowanie sieci i przyłączy wodociągowych dla obiektów letniska [...] oraz [...] w [...], gm. [...]. W tym zaś zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Otóż, zasadnie Sąd Wojewódzki podniósł, że art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, zwana dalej: "Pr.bud."), był wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ostatecznie utrwalił się pogląd, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. Jednocześnie w orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że to ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności.
W przypadku, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Pr.bud. nie ma zastosowania. Organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1227/19; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10; z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09). W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, B. T. jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości, po których przebiegają przyłącza wodociągowe. Potwierdził to sam W. S. na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim, a także w skardze kasacyjnej.
Nadto z treści wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji wynika, że wyszczególnione w nich zostały, poza innymi działkami, także działki będące m.in. własnością B. T., tj. działki [...] i [...], objęte księgami wieczystymi, odpowiednio o nr [...] i [...]. Bezpodstawne jest zatem kwestionowanie statusu strony B. T. w niniejszym postępowaniu administracyjnym i sądowym. Nie można odmawiać przymiotu stronu B. T. z samej tylko okoliczności, że nie jest on właścicielem wszystkich nieruchomości gruntowych po których przebiega "wodociąg". Autor skargi kasacyjnej formułując tezę, że B. T. nie może skutecznie podważać udzielonego pozwolenia na użytkowanie całej sieci wodociągowej i wszystkich przyłączy, bowiem część z nich w ogóle nie dotyczy jego praw, nie wyjaśnił, czy jest możliwe, prawnie dopuszczalne, kwestionowanie przez niego decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i jej ewentualne wyeliminowanie w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego B. T. Za niewadliwie należy uznać rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż skarżący kasacyjnie nie jest współwłaścicielem wszystkich nieruchomości gruntowych po których przebiega wodociąg.
Powyższe nie zmienia faktu, że B. T. jako współwłaściciel części wspólnych nieruchomości, po których przebiegają przyłącza wodociągowe ma interes prawny w rzeczonym postępowaniu. Odmawiając mu przymiotu strony należałoby konsekwentnie stwierdzić, że w takim charakterze nie mogą występować również pozostałe osoby - współwłaściciele sieci - jak np. skarżący kasacyjnie, który był jedną z osób składających odwołanie od decyzji PINB w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie rzeczonych sieci i przyłączy. Tym samym niezasadny okazał się zarzut oparty na naruszeniu art. 28 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.