Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 737/14, na skutek skargi Marszałka Województwa [...], uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia przejścia do zasobu Skarbu Państwa w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] działki gruntu nr [...] obręb [...] i pokrywających ją wód. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
[...] Zarząd Melioracji Wodnych w [...] pismem z 3 grudnia 2013 r., działając w imieniu Marszałka Województwa [...], wniósł do Starosty S. podanie, w którym, powołując się na art. 14a w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego oraz art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego oraz załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, domagał się wydania decyzji "stwierdzającej przejście do zasobu Skarbu Państwa w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody oraz działki gruntowej położonej na terenie gminy W. w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...], pokrytej powierzchniową wodą płynącą rzeki [...]". Uzasadniając podanie wskazano, że działka nr [...] w dniu 30 lipca 2005 r. była pokryta śródlądową wodą powierzchniową rzeki [...].
Starosta S. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw oraz art. 14a Prawa wodnego, odmówił stwierdzenia przejścia do zasobu Skarbu Państwa w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] "wód i gruntów pokrytych wodami, oznaczonych jako działka nr [...] obręb [...]". Uzasadniając swoją decyzję organ administracji stwierdził, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej przejście do zasobu Skarbu Państwa w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] wody oraz działki gruntu, podając jako podstawę żądania art. 14a Prawa wodnego i art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw oraz wskazując, że działka ta stanowi ciek [...], który w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną zaliczony został do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa.
Następnie wskazał, że art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw dotyczy wód i gruntów pokrytych wodami, zaś art. 14a Prawa wodnego tylko gruntów pokrytych wodami. Dalej ustalił, że 30 lipca 2005 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw na działce nr [...] znajdowały się łąki stanowiące własność J. B., a nie Skarbu Państwa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ administracji wskazał, że art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw dotyczy stanów faktycznych istniejących w dacie wejścia w życie tej ustawy. Wywiódł, że "(p)rzesłanką przejścia w trwały zarząd wód i gruntów pokrytych wodami jest wymóg, aby Skarb Państwa z dniem wejścia w życie wskazanej ustawy był właścicielem gruntów pokrytych wodami stanowiącymi jego własność.
W analizowanym przypadku nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz własność J. B., co potwierdza wypis z ewidencji gruntów ze stanem na dzień 30.07.2005 r.". W tej sytuacji organ uznał, że nie można wydać decyzji zgodnie z żądaniem. Dopuszczalne jest natomiast, jak uznał, wydanie decyzji na podstawie art. 14a Prawa wodnego, gdyż nie budzi wątpliwości, że obecnie działka nr [...] jest pokryta wodami płynącymi rzeki [...]. Stwierdził jednakże, że stanowiłoby to rozpatrzenie podania w części, do czego, jak przyjął, bez zgody wnioskodawcy nie jest uprawniony.
W związku z tym o zaistniałej sytuacji (okolicznościach faktycznych i prawnych) powiadomił wnioskodawcę, który jednakże nie zajął stanowiska w tej kwestii. W konsekwencji, odnosząc się do żądania w pełnym zakresie, odmówił jego uwzględnienia.
Marszałek Województwa [...], za którego działał [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji twierdził, że dane z ewidencji gruntów są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Podniósł, że z inicjatywy [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] dokonano zmiany oznaczenia użytku w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...] z ŁIII na Wp. Powołując się na art. 10 Prawa wodnego wywodził, że stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw upoważniał do stwierdzenia, że nabył prawo trwałego zarządu tej działki.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], rozpoznając to odwołanie, decyzją z [...] sierpnia 2014 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 10 i art. 11 ust. 1 Prawa wodnego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przedstawiając argumentację, którą można sprowadzić do następujących twierdzeń. Dane w ewidencji gruntów były i są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Działka nr [...] była pokryta wodami będącymi własnością Skarbu Państwa już 30 lipca 2005 r. W związku z tym działka ta już w tym dniu stanowiła własność Skarbu Państwa. Możliwe więc było stwierdzenie, że zarząd wód Skarbu Państwa i gruntu pokrytego tymi wodami przeszedł na skarżącego.
Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, gdyż uznał, że należało wyjaśnić, czy działka gruntu nr [...] w dniu 30 lipca 2005 r. była pokryta wodą płynącą rzeki [...]. Gdyby tak było, to po pierwsze, wypis z rejestrów gruntów, na który powołały się organy administracji, byłby błędny, po drugie, działka ta stanowiłaby własność Skarbu Państwa, a nie J. B. Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na art. 10 ust. 1a Prawa wodnego, zgodnie z którym śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa oraz art. 14a ust. 1 tej ustawy, w myśl którego grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Niewyjaśnienie tej kwestii Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły w jednoznaczny sposób, czy działka nr [...] obręb [...] w dniu 30 lipca 2005 r. była pokryta wodami płynącymi [...],
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu i niewyjaśnieniu podstawy prawnej, w oparciu o którą Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro grunt 30 lipca 2005 r. był pokryty wodą płynącą, to na mocy art. 10 ust. 1a i art. 14 ust. 1 Prawa wodnego stał się w tym dniu własnością Skarbu Państwa,
- - art. 10 ust. 1a i art. 14 ust. 1 Prawa wodnego przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przepisy te mają charakter konstytutywny, że na ich podstawie grunt pokryty wodą płynącą z mocy prawa staje się własnością Skarbu Państwa oraz że są podstawą zakwestionowania prawa własności ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków,
- - art. 14a Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest przeniesienie gruntu do zasobu gruntów pokrytych wodami płynącymi w sytuacji, w której istnieje spór o własność tego gruntu,
- - art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie trwałego zarządu do gruntu pokrytego wodami płynącymi, gdy zachodzi spór o własność tego gruntu,
- - art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niezastosowanie i dopuszczenie do zakwestionowania wpisów w ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa wodnego, a nie w trybie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych, przy czym wyjaśniono, że chodzi o to, iż zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 8 listopada 1971 r., sygn. akt III CZP 28/71, sprawy o własność wód i związanych z nimi gruntów podlegają rozpoznaniu przed sądami powszechnymi, a nie przed organami administracji.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie przedstawił wypis z księgi wieczystej, z którego wynikało, że działka nr [...] stanowi własność J. B. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy, gdyż trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy administracji powinny były wyjaśnić, czy w dniu 30 lipca 2005 r. działka gruntu nr [...] była pokryta wodą płynącą rzeki [...] w celu ustalenia, czy stanowiła ona wówczas własność Skarbu Państwa. Marszałek Województwa [...] oparł swoje żądanie na art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 130, poz. 1087 ze zm.) stanowiącym, że z dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli 30 lipca 2005 r., stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 Prawa wodnego oraz że przejście tego mienia w trwały zarząd stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Wobec tak sformułowanych przepisów obowiązkiem organu administracji właściwego do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia przejścia wód i gruntów pod wodami w trwały zarząd jednego z podmiotów wymienionych w art. 19 ust. 1 powołanej ustawy jest przede wszystkim ustalenie, czy w dniu 30 lipca 2005 r. woda i pokryty nią grunt stanowiły własność Skarbu Państwa. W tym celu organ administracji powinien posłużyć się przede wszystkim wypisem z księgi wieczystej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, w szczególności organ odwoławczy, dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawił wypis z księgi wieczystej. Z wypisu tego wynika, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, nie stanowi własności Skarbu Państwa.
Okoliczność ta nie przesądza jednakże o zgodności z prawem zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji. Wprawdzie, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jednakże domniemanie to jest wzruszalne. Podstawowym środkiem wzruszenia domniemania wynikającego z treści księgi wieczystej jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Jednakże ten sam cel można osiągnąć także bez konieczności występowania do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem. Na gruncie Prawa wodnego z 1962 r. Sąd Najwyższy w uchwale z 7 października 2009 r., sygn. akt III CZP 69/09, przyjął, że nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa może być ujawnione w księdze wieczystej w ten sposób, że wpisany w księdze wieczystej właściciel nieruchomości złoży w odpowiedniej formie oświadczenie, które będzie podstawą do usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Nie ulega jednak wątpliwości, że organy administracji wydające decyzje na podstawie Prawa wodnego nie są uprawnione do samodzielnego ustalania, że treść księgi wieczystej jest sprzeczna z rzeczywistym stanem prawnym. Żaden przepis prawa nie daje ku temu podstaw. Niemniej nie oznacza to, że stwierdzenie w sprawie o ustalenie, że wody i grunty Skarbu Państwa przeszły w trwały zarząd podmiotów wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, iż grunty te w księdze wieczystej są ujawnione jako własność innego podmiotu niż Skarb Państwa przesądza o niezasadności żądania opartego na ustępie drugim tego przepisu.
W ocenie NSA, w takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego przez sąd powszechny zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie powołanego przepisu, uzasadniające – w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawieszenie postępowania. Takie zagadnienie wstępne powstaje szczególnie wtedy, gdy twierdzenia przedstawione przez podmiot wnoszący o wydanie decyzji na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw wskazują na prawdopodobieństwo tego, że na skutek określonych w Prawie wodnym zdarzeń Skarb Państwa mógł nabyć z mocy samego prawa własność gruntu pod wodami publicznymi. W takiej sytuacji właściwy organ administracji powinien, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesić postępowanie administracyjne i na mocy art. 100 § 1 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do wystąpienia o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy to w drodze stosownego powództwa, czy też poprzez dokonanie wpisu w księdze wieczystej aktualnego stanu prawnego na podstawie oświadczenia ujawnionego w tej księdze właściciela.
Obowiązek podjęcia tego rodzaju działań obciąża organ administracji na podstawie art. 7 k.p.a. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że organ administracji ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatem, rozpoznając żądanie oparte na art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, ma obowiązek ustalenia, także przy pomocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zagadnienia wstępnego, czy nieruchomość, której dotyczy sprawa, była 30 lipca 2005 r. przedmiotem własności Skarbu Państwa.
W ocenie NSA, przyjęcie takiego sposobu postępowania może się też przyczynić do uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych przez wody publiczne i to z pożytkiem dla ich poprzednich właścicieli, którym z tego tytułu przysługuje odszkodowanie (art. 17 w zw. z art. 10 ust. 1a Prawa wodnego).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro z treści podania i odwołania Marszałka Województwa [...] wynikało, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, jest pokryta śródlądową wodą powierzchniową, to zachodziło prawdopodobieństwo, znajdujące oparcie w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1a Prawa wodnego, iż stała się ona własnością Skarbu Państwa. W związku z tym organ administracji rozpoznający żądanie Marszałka Województwa [...] powinien był ustalić, czy własność ta Skarbowi Państwa przysługiwała już w dniu 30 lipca 2005 r. W tym celu powinien był ustalić jej stan prawny, także w historycznym aspekcie, na podstawie księgi wieczystej. W razie zaś ustalenia, że Skarb Państwa nie był i nie jest wpisany jako właściciel tej nieruchomości (co w istocie miało miejsce) powinien był zawiesić postępowanie administracyjne i wezwać wnioskodawcę do usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Pomijając ten sposób postępowania organ administracji naruszył art. 7 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie da się wykluczyć, że twierdzenia wnioskodawcy są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Dodać bowiem należy, że wpisany w księdze wieczystej właściciel nieruchomości, mimo że brał udział w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym, nie zaprzeczył faktom, na których Marszałek Województwa [...] oparł swoje żądanie.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna jest w związku z tym pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.