Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1754/12 oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 września 2006 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) wystąpiło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN), na podstawie art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS, zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] MKiDN umorzył postępowanie w oparciu o przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na zmianę stanu prawnego nie jest możliwe zakończenie tej sprawy w inny sposób. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. W art. 3 ust. 4 ww. ustawy wskazano, że postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej umarza się. Dlatego też MKiDN na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.
Pismem z dnia 23 maja 2011 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku zarzuciło, że przepis wskazany przez MKiDN jako podstawa prawna decyzji nie uprawnia organu do umorzenia postępowania, gdyż sprawa nie należy do kategorii określonej w przywoływanym przepisie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r.
MKiDN wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę kierował się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i zgromadzonym materiałem dowodowym. Stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. nowelizującej ustawę o prawie autorskim i prawach pokrewnych postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej, w rozumieniu art. 107 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych i niezakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, umarza się.
Organ zauważył, że powyższy przepis dotyczy postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS. Wniosek został złożony w dniu 29 września 2006 r. Nowelizacja ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Postępowanie zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 29 września 2006 r. nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania w sprawie.
Instytucja wznowienia postępowania dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest przedmiot sprawy uprzednio załatwionej - w niniejszej sprawie jest to zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS. Rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania składa się co prawda z etapu dotyczącego badania przesłanek wznowienia postępowania, jednakże dotyczy ono również istoty sprawy (wniosek taki płynie z treści art. 149 § 2 k.p.a.). Organ rozpoznający taki wniosek jeszcze raz bada materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia sprawy.
Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Postępowanie administracyjne to określony prawem sposób postępowania. Celem tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Z tych względów organ administracji wydający nową decyzję po wznowieniu postępowania powinien stosować przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania obowiązujące w dniu orzekania.
Tym samym, w opinii MKiDN z uwagi na fakt, że w postępowaniu wznowieniowym badana jest istota sprawy, organ uznał, że przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych obejmuje swą dyspozycją postępowania dotyczące wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS. Wniosek taki jest tym bardziej zasadny, że w nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych brak jest wyłączenia co do możliwości stosowania tego przepisu do trybów nadzwyczajnych, w tym do wznowienia postępowania.
MKiDN podkreślił, że ww. nowelizacja wprowadziła nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Wprowadzona została inna (w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego) procedura zatwierdzania tabel wynagrodzeń, co skutkuje brakiem prawnej możliwości odwołania się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego do Ministra. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych do postępowania przed Komisją Prawa Autorskiego w sprawach o zatwierdzenie przedstawionych przez organizację zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem odpowiednie zastosowanie miały bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służyło zaś odwołanie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych).
Natomiast zgodnie z art. 110¹ ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie nowelizacji, co do zasady do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest następnie uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd (art. 11014 ust. 1 ustawy oprawie autorskim lub prawach pokrewnych w brzmieniu aktualnie obowiązującym).
Z powyższych regulacji wynika, że w obowiązującym stanie prawnym Minister nie uczestniczy w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Z tych względów ustawodawca wskazał, że sprawy niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych dotyczące zatwierdzenia tabel wynagrodzeń umarza się. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy prawnej do prowadzenia przez Ministra sprawy dotyczącej tabel wynagrodzeń. Brak podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy jest zaś przesłanką bezprzedmiotowości postępowania.
Decyzja MKiDN z dnia [...] kwietnia 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, w szczególności poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) oraz naruszenie artykułów: 8, 12, 145a, 149 § 1, 149 § 2, 149 § 3, 151 § 1 i 2 k.p.a.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Stowarzyszenie podniosło, że art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. nowelizującej ustawę o prawie autorskim i prawach pokrewnych poprzez odniesienie się do dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, wyraźnie wskazuje wyłącznie przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Przepisami takimi nie są w żadnym wypadku przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wciąż obowiązujący przepis art. 145a, dotyczący skargi o wznowienie postępowania w razie niezgodności z Konstytucją RP.
Ponadto, w opinii skarżącego, postępowanie w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń może zostać wszczęte wyłącznie z wniosku organizacji zbiorowego zarządzania, w celu zatwierdzenia stawek wynagrodzeń. Natomiast, postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego nie zostało wszczęte przez organizację zbiorowego zarządzania lecz przez wnioskodawcę, będącym użytkownikiem praw autorskim. Decyzja ostateczna MKiDN zatwierdzająca tabele wynagrodzeń ZAiKS została wydana na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej orzekł Trybunał Konstytucyjny. Orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją powoduje, że w sprawie powstaje nowy stan faktyczny, którego ustalenie powinno być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k p a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Gdyby MKiDN działał prawidłowo, to zgodnie z art. 151 k.p.a, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. powinien wydać decyzję, w której: 1) odmówiłby uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyby stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a albo 2) uchyliłby decyzję dotychczasową gdyby stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145a i wydałby nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, ewentualnie wydać decyzję w oparciu o art. 146 k.p.a.
Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zostało wydane ani postanowienie o wznowieniu postępowania, ani decyzja o odmowie wznowienia postępowania. Minister nie przeprowadził prawidłowo postępowania i nie wydał decyzji zgodnie z art. 151 k.p.a.
Ponadto zarzucił MKiDN naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartej w art. 8 k.p.a. i zasady szybkości postępowania. Skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń toczyło się sześć lat, co świadczy o znacznej przewlekłości postępowania.
W odpowiedzi na skargę MKiDN podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja MKiDN z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] dotyczy umorzenia postępowania wznowieniowego z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z trzech podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia (na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.) Pierwszy etap – jak wskazano – obejmuje wyłącznie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia zaś organ nie ma żadnych uprawnień na tym etapie do oceny merytorycznej zasadności wznowienia oraz rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej.
Na tym etapie organ bada przede wszystkim, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który posiada legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, zachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz, czy wniosek o opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest przejście organu do dwóch kolejnych etapów i właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi o tym wprost art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na etapie badania przyczyn wznowienia organ może wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. albo –gdy stwierdzi istnienie ww. przyczyn - uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a).
Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie wznowieniowe stanowi specyficzny rodzaj postępowania nadzwyczajnego, który – w przeciwieństwie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – nie obejmuje wyłącznie weryfikacji prawidłowości decyzji dotychczasowej i ewentualnie postępowania prowadzącego do jej wydania, lecz ma charakter mieszany, weryfikacyjno-rozstrzygający. Innymi słowy, jakkolwiek pierwszy etap postępowania obejmuje wyłącznie badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, a następnie wystąpienie jednej z przyczyn wznowienia i uchylenia decyzji dotychczasowej, to już kolejny dotyczy merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest oddzielanie poszczególnych etapów tego postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ uprawniony jest do oceny czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, jednakże pozbawiony jest możliwości merytorycznego zakończenia postępowania co do jej istoty.
Innymi słowy, skoro organ przyjmuje dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego to musi się liczyć z koniecznością orzekania w sprawie co do jej istoty, tym bardziej, że ewentualne zastosowanie rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do przypadków, o których mowa w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, nowelizacja z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych wprowadziła całkowicie nowy system zatwierdzania tabel wynagrodzeń, w którym brak jest możliwości orzekania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 110¹ ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ww. nowelizacji do postępowań przed Komisją Prawa Autorskiego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Stosownie do treści art. 11014 ust. 1 ustawy o prawie autorskim lub prawach pokrewnych uczestnik postępowania przed Komisją, niezadowolony z orzeczenia Komisji, jest uprawniony do złożenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń, w całości lub w części, przez sąd powszechny.
W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym MKiDN nie dysponuje żadnymi kompetencjami do prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzeń. Skoro zatem brak jest podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy konieczne staje się umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Przede wszystkim prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie tabel wynagrodzeń nie może się zakończyć ewentualnym orzekaniem co do istoty sprawy ze względu na brak jakichkolwiek kompetencji organu do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Również rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno być oparte na przesłankach ustawowych, tj. przede wszystkim na braku przyczyny uchylenia w oparciu m. in. o art. 145a k.p.a., co w niniejszej sprawie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Co więcej decyzja organu w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, tj. w sprawie zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń dotknięta byłaby oczywistą przesłanką kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powodującą nieważność takiej decyzji administracyjnej.
Sąd wskazał, że organ nie miał również podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., albowiem taka decyzja mogłaby zostać wydana wyłącznie przy spełnieniu przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a. lub art. 146 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu korensponduje także z intencją ustawodawcy, który w przepisie przejściowym do nowelizacji ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, tj. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) nakazał umorzenie postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wprawdzie innym postępowaniem jest postępowanie zwykłe prowadzone w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia, a odrębnym postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, tj. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, niemniej jednak oba postępowania dotyczą tej samej sprawy w rozumieniu materialnoprawnym, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utracił jakiekolwiek kompetencje do orzekania w sprawach zatwierdzania tabel wynagrodzenia.
Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 45/10 wyraził pogląd, iż "Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów" (publ. LEX nr 643353). W niniejszej sprawie podmiotem właściwym do rozstrzygania kwestii zatwierdzania tabel wynagrodzeń stał się sąd powszechny, wobec czego ustała władcza kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania przez organ administracji publicznej, co powinno skutkować właśnie umorzeniem postępowania administracyjnego, szczególnie biorąc pod uwagę mieszany – weryfikacyjno-rozstrzygający charakter postępowania wznowieniowego.
Jednocześnie brak było podstaw do przekazania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego według właściwości, gdyż przekazanie to może zostać dokonane wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej.
Zdaniem Sądu, wprawdzie wystąpiła ewidentna wadliwość w działaniu organu, który nie wydał stosowanego postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, jednakże ta wada procesowa, w ocenie Sądu, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Sąd zobligowany jest do eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniany wynik sprawy może być traktowany szeroko lub wąsko, w rozumieniu stricte procesowym. Ustalenie wadliwości polegającej na braku postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne może prowadzić do konkluzji, że ewentualne umorzenie postępowania powinno zostać poprzedzone skutecznym jego wszczęciem w drodze odpowiedniego postanowienia.
Skoro jednak organ nie wydał takiego postanowienia pojawia się zasadnicza wątpliwość, czy ustalenie braku możliwości prowadzenia postępowania wznowieniowego powinno skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia. W pierwszej fazie postępowania organ bada wyłącznie dopuszczalność wniosku o wznowienie kierując się zaistnieniem trzech podstawowych przesłanek, tj. interesem prawnym wnioskodawcy, zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wszystkie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż nie ulega wątpliwości, że wniosek pochodził od strony, zachowała ona termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i wreszcie wniosek opierał się o właściwą i nie budzącą żadnej wątpliwości przesłankę z art. 145a k.p.a. W takiej sytuacji organ co do zasady zobowiązany jest wznowić postępowanie administracyjne i ocenić zasadność dalszego jego prowadzenia przy uwzględnieniu merytorycznych podstaw tego wznowienia i możliwości orzekania o istocie sprawy administracyjnej.
Przyjęcie takiej interpretacji prowadzi do oczywistego wniosku, że nawet wykazanie wadliwości polegającej na konieczności wydania postanowienia o wznowieniu skutkuje co najwyżej koniecznością wytknięcia organowi konieczności wydania takiego aktu pozytywnego przed wydaniem decyzji tożsamej, tj. umarzającej postępowanie administracyjne. Z kolei przyjęcie poglądu wskazującego na konieczność wydania postanowienia negatywnego w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. nie może się ostać przy uwzględnieniu brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, który – jako lex specialis – przewiduje zakończenie wszystkich prowadzonych postępowań w sprawie zatwierdzania tabel wynagrodzenia poprzez ich umorzenie w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu wspomniana wadliwość nie wyczerpuje zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie stanowi dostatecznej podstawy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji, która korzysta z ochrony trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a.
Sąd zgodził się z zarzutem Stowarzyszenia o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego, jednak zarzut ten zdaniem Sądu nie mógł być skutecznie podniesiony w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym skoro przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna. Niejednokrotnie postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób przewlekły i opieszały, lecz bez wpływu na ostateczną ocenę legalności decyzji kończącej to postępowanie. W obecnym zaś stanie prawnym przewlekłość postępowania administracyjnego może stanowić przedmiot odrębnej skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. tzn., że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej Ministra z dnia [...] maja 2000 r. nie upłynęło pięć lat, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd uznał, że termin ten minął, musiałby stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe powinno zakończyć się stosownie do przepisu art. 151 § 2 k.p.a., tj. stwierdzeniem przez organ wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji i nie uznałby, że decyzja o umorzeniu został wydana zgodnie z prawem;
- 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego WSA przyjął, że w sprawie nie miało miejsca spełnienie przesłanki określonej w art. 146 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd rozważył czy zachodzi w niniejszej sprawie okoliczność upływu 5-letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej Ministra z dnia [...] maja 2000 r. musiałby uznać, że taki termin upłynął, a w związku z tym postępowanie wznowieniowe może zakończyć się w sposób, o którym mówi art. 151 § 2 k.p.a. bez uchylania decyzji ostatecznej. Ponadto, brak jakiegokolwiek wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutu skarżącego co do możliwości zakończenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powoduje że skarżący nie może wyczerpująco odnieść się do wyroku WSA;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stwierdzona przez ten Sąd ewidentna wadliwość w działaniu organu, który nie wydał stosownego postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie jest dostateczną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji MKiDN z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego jest istotną wadą powodującą brak możliwości przejścia do drugiego etapu tego postępowania i zbadania czy zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 1 k.p.a. oraz stwierdzenia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa bez orzekania co do istoty sprawy i bez konieczności umorzenia tego postępowania;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), poprzez uznanie, że wymieniony przepis prawa autorskiego przewiduje zakończenie wszystkich postępowań w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń przez ich umorzenie, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń prawidłowo wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż postępowanie wznowieniowe nie powinno zostać umorzone, bowiem nie zostało w ogóle wszczęte, tzn. organ nie wydał postanowienia o wszczęciu tego postępowania nadzwyczajnego oraz nie jest postępowaniem w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń co do istoty sprawy, a także nie jest wszczęte na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących wyłącznie do czasu wejścia ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: Stowarzyszenie Autorów ZAiKS oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, którą właściwy w sprawie organ umorzył postępowanie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, dotyczącą zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS, w której jako podstawę prawną organ administracji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016).
Sąd I instancji dokładnie omówił tryb działania organu administracji w takim postępowaniu. Sąd wskazał, że złożenie wniosku o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania skutkuje jego wstępną weryfikacją, której wynik powoduje przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania. Wówczas organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., lub w przypadku braku podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na tym wstępnym etapie postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot posiadający legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, czy zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. oraz, czy wniosek został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego.
Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.), po którym organ wydaje decyzję o treści określonej w art. 151 k.p.a.
Sąd I instancji, dostrzegając "ewidentną wadliwość" w postępowaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegającą na braku wydania przez ten organ postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2000 r. uznał, że nie jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ten nie mógł wydać takiego rozstrzygnięcia z powodu utraty kompetencji do rozstrzygania sprawy w przedmiocie zatwierdzania stawek wynagrodzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu tego podzielić nie można, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych uznać należy za zasadne.
Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (art. 145a § 1 k.p.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Bezspornym jest, że ostateczna decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2000 r. dotyczyła zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS. Właściwość Komisji Prawa Autorskiego, jako organu I instancji w tej sprawie wynikała z art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 ze zm.).
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. SK 40/04 (ogłoszonym w Dz.U. Nr 21, poz. 164 z dnia 9 lutego 2006 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 108 ust. 3 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest niezgodny z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy do dnia 1 września 2006 r. ze względu na to, że "uzupełnienie luki prawnej, jaka powstanie w wyniku wejścia wyroku TK w życie, wymaga przemyślanej pod względem systemowym ingerencji ustawodawcy pozytywnego".
Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowił podstawę wystąpienia 29 września 2006 r. przez [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r.
Przed rozstrzygnięciem tego wniosku, dnia 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), zwana dalej ustawą zmieniającą, która wprowadziła odmienny tryb postępowania w sprawie zatwierdzania i zmian zatwierdzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. Aktualnie, zgodnie z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, do postępowań przed Komisją Praw Autorskich zastosowanie mają odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym (przed zmianą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych), zaś uczestnik niezadowolony z orzeczenia Komisji może złożyć wniosek o zatwierdzenie albo odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń w całości lub części do sądu powszechnego (art. 11014 ust. 1), co powoduje utratę mocy orzeczenia Komisji w całości lub w części, co do której wniosek został złożony (art. 11014 ust. 5).
Uregulowanie to wskazuje, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie powołuje Komisję Praw Autorskich (art. 1101 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych), nie jest natomiast organem odwoławczym od jej orzeczeń, jak przewidywał to przepis art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przed jej zmianą.
Ustawa zmieniająca zawiera przepisy intertemporalne, które dotyczą postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 21 października 2010 r.). Stosownie do treści art. 3 ust. 4 postępowania takie umarza się. W ustawie zmieniającej brak jest natomiast przepisu, który zakazywałby stosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, czyli trybów nadzwyczajnych. Przykład takiej regulacji zawiera np. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) w art. 63 § 2 i § 3 tej ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która zapadła przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed dniem 21 października 2010 r., obliguje właściwy organ (w sprawie niniejszej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z art. 150 § 1 k.p.a.) do jego rozpoznania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania nie ma zastosowania wymieniony art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej.
W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania na etapie wstępnym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 k.p.a., a następnie orzekać na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.
Stwierdzenie istnienia podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2000 r., określonej w art. 145a § 1 k.p.a. skutkowałoby koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej, a to z kolei powodowałoby, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli ponownego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS. Wówczas dopiero miałby zastosowanie w sprawie art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, ponieważ uchylenie decyzji dotychczasowej spowodowałoby, że postępowanie zwykłe, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym w dacie obowiązywania ustawy dotychczasowej nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zastosowanie tego przepisu skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia Autorów ZAiKS.
Zatem, w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ musiałby uchylić decyzję, której dotyczy wznowione postępowanie i umorzyć postępowanie w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń.
Jeśli natomiast uchylenie decyzji nie byłoby możliwe z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to wówczas Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie mógłby natomiast wydać rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez Ministra, że nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej byłoby równoznaczne w skutkach z rozpoznaniem odwołania do czego Minister nie jest już obecnie uprawniony.
W niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania było wynikiem naruszenia prawa materialnego, a zatem istniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Na skutek uchylenia decyzji organu I i II instancji sprawa z wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2000 r. wymaga ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.