Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1026/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej także jako: Spółka, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] w sprawie z wniosku Spółki orzekł o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Sąd pierwszej instancji przywołał obszerne motywy uzasadnienia tej decyzji, gdzie wskazywano, że dla instalacji objętej wnioskiem inwestora, ze względu na jej położenie i parametry, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być konieczne. Ponieważ inwestor nie przedłożył takiej decyzji, na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek przeprowadzenia kwalifikacji przedsięwzięcia pod tym względem. Zdaniem Burmistrza dane wynikające z przedłożonego przez inwestora opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia" były niewystarczające, a organ gminy nie miał podstaw do ich bezkrytycznej akceptacji.

Dokument ten zawierał wskazaną moc promieniowania izotropowego dla pojedynczej anteny bez przedstawienia sposobu jej wyliczenia oraz zakresy promieniowania poszczególnych anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej i na tej podstawie "uzasadniał", że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji dwukrotnie wzywał inwestora do przedstawienia parametrów technicznych przedsięwzięcia pozwalających na weryfikację przedłożonej przezeń "Kwalifikacji przedsięwzięcia", ponieważ inwestor takich danych nie przedłożył, organ gminy powołał biegłego.

Jak dalej w wyroku II SA/Kr 1026/16 wyłuszczono, po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego organ I instancji uznał za główny dowód w sprawie wniosek inwestora (wraz z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami) oraz opinię biegłego i na nich oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ ten przyjął, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej i transmisji danych ma być zlokalizowana na terenie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, wiązki promieniowania pochodzące od anten w azymutach 115 stopni, 215 stopni oraz 325 stopni mają przebiegać nad terenami zabudowy mieszkaniowej i osiągną odległość bezpośredniego oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności, położone w promieniu do 300 m od środka elektrycznego systemów antenowych promieniujących w ww. azymutach. Zasadniczą cechą przedstawionej przez inwestora dokumentacji zamierzenia inwestycyjnego ma być zaniżenie podanej w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" mocy EIRP promieniowanej w poszczególnych sektorach: S1, S2 i S3 wyznaczonych powyższymi azymutami.

Konsekwencją zaniżenia mocy EIRP ma być niewłaściwie przeprowadzona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia w aspekcie rozważanych odległości w osi wiązki od środka elektrycznego systemu antenowego, miejsc dostępnych dla ludności w odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, rozp. RM z 2010), w szczególności do normy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8.

Głównym błędem zawartym w dokumentacji złożonej przez inwestora – zdaniem Burmistrza – jest nieuwzględnienie kumulacji PEM powstałej w wyniku nałożenia się wiązek głównych pochodzących od 4 panelowych anten sektorowych w każdym z sektorów wyznaczonych głównym kierunkiem promieniowania. Błąd ten przełożyć się miał się na nieprawidłowe obliczenie ERIP na sektor, przyczynił się do nieprawidłowej kwalifikacji odnośnie rozważanych zasięgów występowania PEM o wartościach ponadnormatywnych, a w konsekwencji na nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia na podstawie przywołanego rozp. RM z 2010.

Zdaniem organu I instancji opracowana przez inwestora dokumentacja do wniosku w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowej stacji bazowej ma być niezgodna z: ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś), rozp. RM z 2010.

W wyroku przytoczono dalej, że odwołanie złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji Burmistrza w całości i wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ewentualnie o uchylenie decyzji Burmistrza w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., SKO w [...], działając na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, Upzp) w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, Ugn) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania dotyczących naruszeń przepisów procesowych, jak i materialnoprawnych. W ocenie organu odwoławczego nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organ I instancji wprawdzie nawiązał w rozstrzygnięciu do stanowiska osoby dysponującej wiedzą specjalną, jednak nie można zarzucić mu braku dokonania własnych ustaleń faktycznych, w tym nie dokonania samodzielnej i prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko. Dowody przedstawione przez wnioskodawcę, a w szczególności "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zostały zweryfikowane przez organ I instancji. Stanowisko inwestora było kilkakrotnie uzupełniane na wezwanie organu gminy, a następnie ocenione w jego decyzji. Decyzja odmowna została prawidłowo i szeroko uzasadniona, spełniając w ten sposób wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem organu II instancji opinia biegłego jest prawidłowa i może stanowić istotny dowód w sprawie.

Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą cechą przedstawionej przez inwestora dokumentacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej było zaniżenie podanych w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" mocy EIRP promieniowanej w poszczególnych sektorach. Konsekwencją tego była niewłaściwie przeprowadzona kwalifikacja przedsięwzięcia w aspekcie rozważanych odległości w osi wiązki od środka elektrycznego systemu antenowego, miejsc dostępnych dla ludności w odniesieniu do rozp. RM z 2010. W nawiązaniu do opinii biegłego stwierdzono, że obok niewłaściwych obliczeń maksymalnej mocy EIRP, na poziom tego zasadniczego parametru dla celów kwalifikacji przedsięwzięcia ma istotny wpływ wiarygodność poziomów mocy wyjściowych urządzeń nadawczych przewidzianych do pracy w poszczególnych systemach i pasmach częstotliwości planowanej stacji bazowej. Zadeklarowanie mocy wyjściowej urządzeń nadawczych na poziomie 46,0 dBm dla 4 systemów: UMTS2100, UMTS900, LTE800 i LTE2600 oraz łącznie 46,0 dBm dla pozostałych systemów łącznie, czyli GSM1800 i LTE1800 nie poparte było żadnymi informacjami dotyczącymi producenta i typów urządzeń nadawczych, ich konfiguracji pracy w planowanym przedsięwzięciu. Tego rodzaju podejście podważać ma wiarygodność przedsięwzięcia na etapie procedury kwalifikacyjnej, a w szczególności na etapie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Szeroka możliwość wyboru mocy wyjściowej doprowadzonej do anteny sektorowej narzuca potrzebę jednoznacznego zdefiniowania konfiguracji zespołu nadajników, a nie tylko konfiguracji zespołu anten sektorowych, jak to przedstawiono w analizowanej dokumentacji inwestora. Zdaniem Kolegium istnieje bowiem możliwość manipulacji mocami (EIRP) promieniowanymi w okresie eksploatacji niekontrolowanych, często o bardzo wysokich poziomach, obciążających środowisko i miejsca dostępne dla ludności.

Kolegium podzieliło również pogląd organu I instancji, że głównym uchybieniem inwestora jest nieuwzględnienie kumulacji PEM powstałej w wyniku nałożenia się wiązek głównych pochodzących od anten sektorowych w każdym z sektorów wyznaczonych głównym kierunkiem promieniowania. Błąd ten przełożyć się miał na nieprawidłowe obliczenie EIRP na sektor, przyczynił się do nieprawidłowej kwalifikacji odnośnie rozważanych zasięgów występowania PEM o wartościach ponadnormatywnych, a w konsekwencji na nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia.

W ocenie organu II instancji przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja w postaci "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z września 2015 r., nie dawała podstaw do rozstrzygnięcia, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozp. RM z 2010, rozpatrywana stacja bazowa telefonii komórkowej [...], nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do WSA w Krakowie Spółka, zarzucając jej szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego, wnoszą o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

Za prawidłowe uznano ustalenie, że objęta wnioskiem inwestycja podlega procedurze ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 pkt 1 Ugn. Poza sporem pozostawać miało to, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ prowadzący to postępowanie bada, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Przywołując oznaczone judykaty sąd wojewódzki wskazywał, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej, badając wpływ inwestycji na środowisko, jest władny do dokonania samodzielnych w tym zakresie ustaleń i wyłącznie w sytuacji uznania, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana, powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Jednakże, żeby uznać takie samodzielne ustalenie organu za prawidłowe, organ powinien wskazać na jakiej podstawie prawnej dokonał takiego badania i w związku z określoną charakterystyką inwestycji.

Dopiero wówczas można zweryfikować stanowisko organu. W ocenie sądu pierwszej instancji takie okoliczności zostały w zaskarżonej decyzji wskazane i zostały pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu sądowym.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że nie są zasadne zarzuty Spółki, iż powołanie biegłego było w niniejszej sprawie przedwczesne, bowiem nie było poprzedzone analizą materiału dowodowego. Przeciwnie – w ocenie tegoż sądu – to właśnie swego rodzaju "wadliwość" dowodów przedłożonych przez stronę (opisana w piśmie z dnia 21 listopada 2015 r.) rodziła konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Zdaniem WSA w Warszawie Burmistrz był związany granicami wniosku inwestora w tym sensie, że orzekał w kwestii konkretnego przedsięwzięcia, jednakże nie był związany tam przedstawionymi - niewiarygodnymi i niepełnymi - parametrami technicznymi tego przedsięwzięcia. Miał kompetencje do oceny przedstawionych przez wnioskodawcę danych i ich zweryfikowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Inwestor był dwukrotnie wzywany do udzielenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku.

Oba wezwania były precyzyjne i jednoznacznie określały, jakie dodatkowe informacje muszą zostać udzielone organowi celem prawidłowego rozpoznania wniosku. Podstawą prawną do żądania tych informacji - która została powołana w piśmie - był art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp, nie można więc zgodzić się, że nie ma podstaw prawnych do "wzywania o braki dokumentu prywatnego". Powołując biegłego dokonano już wstępnej analizy - oceny dowodów dołączonych do wniosku i stwierdzono, że nie są one wiarygodne i nie mogą stanowić podstawy do oceny konieczności (lub jej braku) przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Nie były więc zasadne zarzuty, że powołanie biegłego było w niniejszej sprawie przedwczesne, bowiem nie było poprzedzone analizą materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji dalej wskazał, że jak wynika z postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. biegły został powołany na okoliczność wyjaśnienia jaka jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, biorąc pod uwagę miejsca dostępne dla ludności i czy tak obliczona, zgodna jest z progami określonymi w rozp. RM z 2010, oraz jaki jest sumaryczny rozkład występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy 0,1 W/m² i przekraczający tę wielkość, który powinien stanowić podstawę do ustalenia stron postępowania.

W ocenie sądu pierwszej instancji takie sformułowanie pytań zadanych biegłemu było prawidłowe, a przedstawiona w sprawie opinia biegłego odpowiadała na powyższe pytania i była sporządzona prawidłowo. Dowód ten został oceniony przez organ I i II instancji jako pełnoprawny i dający podstawę do poczynienia ustaleń, które znalazły odbicie w treści decyzji organów obu instancji. Fakt przytoczenia fragmentów opinii i uznania ich za własne nie oznacza, że rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dokonał biegły. Rozstrzygnięcia dokonał organ administracyjny dokonując koniecznych ustaleń na podstawie opinii biegłego. Zdaniem tegoż sądu w żadnym razie nie można również mówić o przekroczeniu przez biegłego jego kompetencji.

Sąd wojewódzki wywodził dalej, że podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozp. RM z 2010, a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8.

W ocenie sądu a quo sformułowanie pytań zadanych biegłemu było prawidłowe. Stwierdzono dalej w wyroku, że wnioskodawca nie współpracował z organem prowadzącym postępowanie w celu dokładnego wyjaśnienia, w świetle tych okoliczności zarówno sam fakt powołania biegłego, jak i przedstawione mu pytania uznano za dopuszczalne w świetle okoliczności sprawy. W ocenie sądu wojewódzkiego przedstawiona w sprawie opinia biegłego odpowiadała na zadane pytania i była sporządzona prawidłowo. Dowód ten został oceniony przez organ I i II instancji jako pełnoprawny i dający podstawę do poczynienia ustaleń, które znalazły odbicie w treści decyzji organów obu instancji. Fakt przytoczenia fragmentów opinii i uznania ich za własne nie oznacza, że rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dokonał biegły. Rozstrzygnięcia dokonał organ administracyjny dokonując koniecznych ustaleń na podstawie opinii biegłego. W żadnym razie nie można również mówić o przekroczeniu przez biegłego jego kompetencji.

W kwestii zarzutu skierowanego wobec opinii biegłego, a co za tym idzie również wobec wydanych w sprawie decyzji w zakresie sumowania oddziaływania dwóch lub więcej anten - organy obu instancji wyjaśniły, że taka konieczność sumowania została wielokrotnie potwierdzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z tego względu nie uznano za zasadne zarzutów dotyczących wadliwości zaskarżonej decyzji, bowiem Kolegium odniosło się do tej kwestii i wyjaśniło ją w sposób prawidłowy. Biorąc pod uwagę wszystkie przywołane w wyroku okoliczności WSA w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości orzeczeniu sądu pierwszej instancji skarżąca kasacyjnie zarzuca:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 56 Upzp w zw. z art. 52 ust. 3 Upzp oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353, Uioś) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010 poprzez niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, w sytuacji gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;
4. 3. art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego – zdaniem sądu pierwszej instancji – przedstawione przez Spółkę parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia były niewiarygodne i niepełne, które to parametry były niewiarygodne bądź niepełne, czy były to parametry techniczne inwestycji czy też chodzi o dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, czy w zwrocie normatywnym "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" mieszczą się żądania organów do uzupełnienia dokumentów prywatnych o takie dane jak przedstawienie bliżej nieokreślonych obliczeń, uwzględnienie przy ich sporządzaniu jednej z linii orzeczniczych, co do rozumienia zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności" itp., nie wyjaśnienie, kto i w jaki sposób dokonał wstępnej analizy dokumentacji inwestora przed powołaniem biegłego, nie odniesienie się do zarzutu poza ogólnikowym stwierdzeniem, że nie jest zasadny w kwestii, iż biegły w istocie dokonał rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przekraczając swoje kompetencje nie tylko wyjaśnił okoliczności faktyczne, ale również wskazał organowi prowadzącemu postępowanie na zastosowanie przepisów prawa materialnego, zastępując go w istocie w rozstrzygnięciu sprawy i dokonał oceny wiarygodności dowodu w postaci dokumentu prywatnego;
5. 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy, należało powołać Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., Pusa) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest "nie nieprawidłowe" spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku naruszenia przepisów postępowania WSA w Krakowie we wspomnianym wyroku oddalił skargę;
6. II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego:
7. 5. art. 56 Upzp, poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;
8. 6. art. 71 ust. 2 "Ustawy" w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010 polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują je do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
9. 7. art. 52 ust. 3 Upzp poprzez żądanie od Spółki spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków;
10. 8. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c (w skardze kasacyjnej nie wskazano o jako akt prawny tu chodzi – uwaga Sądu) poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że na podstawie tego przepisu można żądać od Spółki uzupełnienia treści dokumentu prywatnego, w tym żądać przedstawienia bliżej nieokreślonych opisów, obliczeń, czy też, aby przyjmowała przy sporządzaniu dokumentów prywatnych sposób rozumienia zwrotów normatywnych tak jak by chciał tego biegły, a za nim organ administracji publicznej, podczas gdy daje on podstawę prawną tylko do przedstawienia przez inwestora określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, co zresztą "tenże" uczynił;
11. 9. przez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010 w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., uPoś) polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu.

Wobec powyższych podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie Spółka – na podstawie art. 176 Ppsa – wnosi o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a to na podstawie przepisu art. 185 § 1 Ppsa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, a także postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r., a to na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa oraz w zw. z art. 135 Ppsa;
2. 2. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 Ppsa;
3. 3. rozpoznanie jej na rozprawie.

W motywach skargi kasacyjnej dokonano rekapitulacji przebiegu postępowania w sprawie, a ponadto obszernie rozwinięto argumentację zarzutów kasacyjnych.

Pismem z dnia 20 stycznia 2019 r. mieszkańcy wsi [...] podtrzymali swój protest przeciwko budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...].

Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej. Dodatkowo wywodził, że kwestionuje prawidłowość posłużenia się opinią biegłego, nadto wskazał, że organ I instancji tak wyznaczył termin na zapoznanie się z opinią biegłego, że Spółka pozbawiona miała zostać możliwości odniesienia się do niej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa został sformułowany w związku z naruszeniem oznaczonych przepisów prawa materialnego, zarzut ich naruszenia jest z kolei przedmiotem podstawy kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny, sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie odpowiednio w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, które zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.

Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Analogiczne uwagi odnieść wypadnie do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, zarzut jego naruszenia tylko wtedy okaże się uzasadnione, o ile zasadne okazałyby zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. wyłuszczonych w skardze kasacyjnej, których naruszenia miałyby się dopuścić orzekające w sprawie administracyjnej organy obu instancji.

B. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem Spółka stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w jej przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa będziemy mieć do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi jeszcze skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. WSA w Krakowie wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Nie jest trafny imputowanie sądowi a quo, że Spółka sformułowała w skardze szereg zarzutów do opinii biegłego "niestety sąd ani słowem się do nich nie odnosi w uzasadnieniu wyroku uchylającego skargę", a ponadto organy dokonały kwalifikacji innej inwestycji niż zamierzona przez Spółkę, a sąd także do tego zarzutu nie odniósł się w uzasadnieniu "zaskarżonej decyzji" (s. 17 skargi kasacyjnej).

Niezależnie od tego, że wyrok II SA/Kr 1026/16 nie mógł "uchylać skargi" (to oczywista omyłka autora skargi kasacyjnej), ani oczywiście nie mógł konstruować elementów "zaskarżonej decyzji", to jednak w motywach tego wyroku sąd wojewódzki odnosił się do treści pytań zadanych biegłemu oraz treści opinii biegłego, to zaś miało zasadnicze znaczenie z punktu widzenia trafności kwalifikowania przedmiotowej inwestycji przez orzekające w sprawie organy. To, że to odniesienie się sprowadzone zostało do zaaprobowania przez sąd wojewódzki prawidłowości i przydatności tej opinii dla rozstrzygnięcia sprawy przez orzekające organy, nie dowodzi a priori naruszenia przez ten sąd przepisu art. 141 § 4 Ppsa. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza cyt. przepisu.

C. Nie mogą także odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, przy czym jako oczywistą omyłkę przyjdzie potraktować sformułowanie autora skargi kasacyjnej, że chodzi o "nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej" (przez sąd wojewódzki – uwaga Sądu). Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Pusa wynika, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1) oraz, iż "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2).

Z kolei art. 3 § 1 Ppsa określa, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". O naruszeniu cyt. art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo zaskarżenia takiego przedmiotu mieszczącej się w pojęciu działalności administracji publicznej lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. Nie mógł uchybić tym przepisom sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i oddalając skargę, nawet gdy wynik tej kontroli i zastosowany przezeń środek nie odpowiada oczekiwaniom stronie skarżącej, a nawet gdyby ten wynik naruszał inne przepisy prawa.

D. Nie jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z przepisami art. 6, 7, 8, 9, 15, 77 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka stawiając powyższy zarzut wywodzi, że sąd pierwszej instancji nietrafnie miał nie zastosować dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez ten sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej koncentruje się przeto na imputowanych organom orzekającym w sprawie administracyjnej naruszeniach przepisów Kodeksu.

Przepisy Ppsa wymagają od autora skargi kasacyjnej nie tylko skonstruowania jej podstawy w formie wskazania przepisów, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, ale także uzasadnienia zarzutów kasacyjnych. Innymi słowy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należało wyjaśnić na czym miałoby polegać naruszenie przepisów Kodeksu przez orzekające w sprawie organy administracji, a które miało wadliwie być niedostrzeżone przez WSA w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać strony, względnie domyślać się kierunku argumentacji strony, skoro jest związany granicami skargi kasacyjnej. W szczególności dotyczy to zarzutu naruszeń przez organy przepisów art. 6, 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyłuszczając szczegółowo na czym miałoby polegać naruszenie tych wszystkich przepisów, ogranicza się li tylko do zakwestionowania dopuszczalności powołania przez organ I instancji biegłego celem wyjaśnienia kwestii wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wobec przyjęcia przez organ gminy, że inwestor – mimo dwukrotnych wezwań – nie przedstawił danych, które ten organ uznałby za wyczerpujące.

W tym aspekcie uzasadnienie skargi kasacyjnej zarzuca organom oparcie swych rozstrzygnięć wyłącznie na treści opinii biegłego, zarzucając mu w oznaczonym zakresie spekulatywność, stwierdzenia odnośnie obowiązywania i wykładni przepisów prawa. Spółka podnosi, że sąd pierwszej instancji do tych zarzutów miał się nie odnosić.

Nie jest trafny zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 9 K.p.a. Spółka w tym aspekcie wywodzi, że organy obu instancji nie były w stanie uzasadnić naruszeń, do których uzasadnienia organ I instancji wzywał w kontekście treści obowiązujących przepisów prawa. Pogląd ten ma charakter subiektywny, WSA w Krakowie trafnie zauważył, że Spółka kwestionowała w istocie kompetencje organu lokalizacyjnego do samodzielnych ustaleń w zakresie konieczności wydania decyzji środowiskowej oraz dopuszczalność postępowania dowodowego w tym zakresie. Strona skarżąca uwypuklała, że to wnioskodawca określa we wniosku stosowne parametry planowanego przedsięwzięcia, a organ administracji rozstrzygający sprawę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma mieć kompetencji, aby wzywać do uzupełnienia braków formalnych w "dokumencie prywatnym", jakim jest "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza rozkładu pól".

WSA w Krakowie wskazując z kolei na stanowisko wyrażone w judykaturze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 30 marca 2015 r., II OSK 2041/13) wskazał, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej, badając wpływ inwestycji na środowisko, jest władny do dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Jednakże, żeby uznać takie samodzielne ustalenie organu za prawidłowe, powinien on wskazać na jakiej podstawie prawnej dokonał takiego badania i w związku z określoną charakterystyką inwestycji. W ocenie sądu pierwszej instancji takie okoliczności zostały w zaskarżonej decyzji wskazane i zostały pozytywnie przezeń zweryfikowane. Pogląd ten podziela Sąd w tym składzie. Niesporne jest, że od inwestora, który ubiega się o decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy domagać się – bo wynika to z treści art. 52 ust. 2 pkt 2 c) Upzp – określenia "charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko".

Trafnie sąd a quo stwierdził w tym aspekcie, że ocena, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej to okoliczność istotna w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy powinna być ona ustalona przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zasadnie także sąd wojewódzki wywodził, że Burmistrz Miasta był związany granicami wniosku w tym sensie, że orzekał w kwestii konkretnego przedsięwzięcia, jednakże nie był związany przedstawionymi we wniosku inwestora – uznanymi za niewiarygodne i niepełne – parametrami technicznymi tego przedsięwzięcia, a w konsekwencji miał kompetencje do oceny przedstawionych przez wnioskodawcę danych i ich zweryfikowania w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślał, że inwestor był dwukrotnie wzywany do udzielenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku, oba wezwania były precyzyjne i jednoznacznie określały, jakie dodatkowe informacje muszą zostać udzielone organowi celem jego prawidłowego rozpoznania. Słusznie także wskazano w skarżonym wyroku, że podstawą prawną do żądania tych informacji był w/w przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9 K.p.a. nie jest trafny.

Nie może także być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 84 § 1 K.p.a., z którego wynika, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z cyt. przepisu wynika, że organ I instancji miał możliwość zwrócenia się do biegłego, niewątpliwie charakter planowanej inwestycji dowodzi, że w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, skoro organ gminy uznał, że inwestor nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, a dodatkowo w analizie rozkładu pół elektromagnetycznych wokół planowanej stacji bazowej posłużono się rysunkami mającymi się odnosić do stacji bazowej w [...], nie zaś [...]ie. Zasadnie także sąd wojewódzki skonstatował, że powołując biegłego organ gminy dokonał już wstępnej analizy dowodów dołączonych do wniosku i stwierdził, że nie są one wiarygodne i nie mogą stanowić podstawy do oceny konieczności (lub jej braku) przeprowadzenia postępowania środowiskowego.

Podzielić też wypadnie to stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że nie był zasadny zarzut skargi, iż powołanie biegłego było w niniejszej sprawie przedwczesne, bowiem nie było poprzedzone analizą materiału dowodowego. Zarzut skargi kasacyjnej w tym względzie jest w istocie powtórzeniem stanowiska strony w samej skardze, zarzutu tego Naczelny Sąd w tym składzie nie podziela. Spółka była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami w sprawie przez organ gminy, a zatem także z treścią sporządzonej opinii przez biegłego. Treści tej opinii w toku postępowania administracyjnego Spółka skutecznie nie podważyła. Chybiony przeto będzie zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

E. Zarzut naruszenia "art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c" bez bliższego określenia jakiego aktu normatywnego dotyczyć ma ten zarzut skargi kasacyjnej, a także wskazania jakiej postaci naruszenia dotyczy – błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania – nie poddaje się kontroli. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie podstaw kasacyjnych czy też domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej Spółki nie daje przesłanki pozwalającej na skonkretyzowanie powyższego zarzutu, nawet jeśli przyjąć, że dotyczy ona naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp, na co zdaje się wskazywać pewien fragment skargi kasacyjnej (s. 14). Skoro jednak wbrew dyspozycji art. 174 pkt 1 Ppsa nie wskazano formy naruszenia prawa materialnego, Sąd nie jest w stanie rozpoznać tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego.

F. Nie poddaje się kontroli w części zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 "Ustawy" w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt 8) rozp. RM z 2010. W petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wyłuszczono, co należy rozumieć przez użyte w niej określenie "Ustawa", przeto Sąd nie może poddać kontroli tak skonstruowanego zarzutu.

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt 8) rozp. RM z 2010 polegającego na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to Sąd w tym składzie zarzutu tego nie podziela. Biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że Spółka kwestionuje stanowisko organów, mających za podstawę treść wydanej w sprawie opinii przez biegłego, a które to stanowisko zaakceptował sąd pierwszej instancji, powołując się na stanowisko judykatury, wedle którego przy kwalifikacji przedsięwzięcia należy uwzględniać tzw. kumulację pola elektromagnetycznego. Swoje stanowisko w sprawie w tym aspekcie skarżąca kasacyjnie wspiera poprzez przywoływanie argumentacji zawartej w odpowiedziach na interpelacje poselskie podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska, podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury oraz sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia, a także przywołując obszernie fragmenty wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., II SA/Wr 603/11.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju argumentacja nie dowodzi jednak wadliwości zaskarżonego wyroku, wypadnie zauważyć bowiem, że powyższy wyrok WSA we Wrocławiu, na który Spółka się powołuje został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., II OSK 532/12 (CBOSA), zaś stanowiska prezentowane w odpowiedzi na interpelacje poselskie nie stanowią źródła prawa.

Sporne przedsięwzięcie polegać miało na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej czterech systemów: UMTS2100, UMTS900, LTE800 i LTE2600. uwzględniając treść przepisów rozp. RM z 2010 w aspekcie kwalifikowania zamierzonego przedsięwzięcia jako takiego, które wymaga, względnie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, niezbędne było dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakiej zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, zatem ustalenie precyzyjne ilości i mocy zaplanowanych anten. Z przepisów rozp. RM z 2010 wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej przesądzających o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny, 2) liczba anten, 3) moc promieniowania poszczególnych anten, 4) emisja pola elektromagnetycznego na poszczególne anteny 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej inwestycji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie miejsca jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwala na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., II OSK 104/13, z dnia 11 lipca 2018 r., II OSK 907/18, z dnia 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16, CBOSA).

Jak trafnie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., II OSK 126/16 (CBOSA), w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozp. RM z 2010, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15 (LEX nr 2191015), w którym stwierdzono iż tzw. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie jest dowodem, na którym można byłoby stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja wymagała uprzednio przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym bowiem zakresie kluczowe jest ustalenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Oznacza to konieczność, po pierwsze, ustalenia jaki charakter ma nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja telekomunikacyjna, po drugie, jaki mają charakter nieruchomości sąsiednie znajdujące się w stosownej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. W przywołanym wyroku wywiedziono ponadto, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

W przypadku inwestycji, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych tak aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Takie stanowisko prezentowane jest także w innych orzeczeniach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17; 29 maja 2018 r., II OSK 1570/18, 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16, wszystkie publik. CBOSA).

Akceptacja stanowiska organów orzekających w sprawie w zakresie uwzględniania sumowania oddziaływania anten, dokonana przez sąd wojewódzki oddaleniem skargi Spółki, jest co do reguły uzasadniona. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18 (CBOSA) wskazano, że wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.

Sąd ten wywodził dalej, że "Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny.

Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Z powołanego wyroku wynika ponadto, że aby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny". Innymi słowy, należało uwzględnić w sprawie treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010, z którego wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia "nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy".

G. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM z 2010 w zw. z art. 124 ust. 2 uPoś polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu. W tym zakresie Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., II OSK 323/14 (LEX nr 1987210), gdzie wskazano, że oceniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W przywołanym wyroku podkreślono, że ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji.

A jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 uPoś o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowisko powyższe Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przyjmuje jako własne, to zaś oznacza, że podstawa kasacyjna skonstruowana w pkt II 9. skargi kasacyjnej nie jest zasadna.

H. W konsekwencji nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 56 i art. 52 ust. 3 Upzp. Pierwszy z nich określa, że "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Z kolei z drugiego wynika, iż "Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków". Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ I instancji podyktowana była tym, że planowane przedsięwzięcie zostało ocenione jako zaliczające się do takich, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezsporne jest, że z mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organów obu instancji) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następowało, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanych na podstawie przepisów Upzp, ta ostatnia ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 pod pojęciem "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" rozumie m. in. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a o taką decyzję ubiegała się Spółka.

Skoro nie podważono skutecznie potrzeby uzyskania uprzednio przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a konieczność jej uprzedniego posiadania wynika z przepisu ustawowego, to chybione będzie utożsamianie tej sytuacji z sytuacją opisaną normą art. 52 ust. 3 Upzp.

1. I. W konsekwencji ustalenia, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należało ją oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.