Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 866/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. J. zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego H. J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu;
- 2. art. 28 k.p.sa. w związku z § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu nie naruszono norm prawnych, które dotyczą interesu prawnego skarżącej, a tym samym błędne uznanie, że skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy naruszenia § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, a tym samym i naruszania interesu prawnego H.J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu;
- 3. art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 oraz art. 144 k.c. poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu nie naruszono norm prawnych, które dotyczą interesu prawnego skarżącej, a tym samym błędne uznanie, że skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy naruszenia art. 140 oraz art. 144 k.c., a tym samym i naruszania interesu prawnego H. J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu;
- 4. § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz art. 140 oraz art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu nie naruszono norm prawnych, które dotyczą interesu prawnego skarżącej, a tym samym błędne uznanie, że skarżąca nie ma statusu strony w postępowaniu, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy naruszenia wskazanych przepisów prawa, a tym samym i naruszania interesu prawnego H. J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu.
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, przez WSA, rozpatrzenia zarzutu zawartego w skardze, co do naruszenia przez organ art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem jako jeden z przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. organ administracyjny wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mimo iż przepisy Prawa budowlanego nie zawierają wskazanego przepisu prawa, w związku z czym powstaje wątpliwość, co do podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej;
art. 135 p.p.s.a. w wyniku braku zastosowania powołanej normy prawne, jako, że decyzja z dnia [...] września 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem jako jeden z przepisów stanowiących podstawę prawną jej wydania, organ administracyjny wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mimo iż przepisy Prawa budowlanego nie zawierają wskazanego przepisu prawa, w związku z czym powstaje wątpliwość, co do podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej;
art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedoniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, tj. naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem jako jeden z przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. organ administracyjny wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mimo iż przepisy Prawa budowlanego nie zawierają wskazanego przepisu prawa, w związku z czym powstaje wątpliwość, co do podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej;
art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w wyniku nieprawidłowego zastosowania powołanej normy prawnej, skutkującego oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji [...] WINB w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzonej nieprawidłowo przez [...] WINB oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – nieprawidłowo, tj. w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., tj. art, 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz ar1.107 § 1 i § 3 k.p.a., w rezultacie braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy oraz braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ administracji uznał, jakoby skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony podczas gdy wszechstronne rozważanie okoliczności sprawy doprowadziłoby organ do wniosku, iż skarżąca posiada interes prawny do bycia stroną w postępowaniu;
art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w wyniku nieprawidłowego zastosowania powołanej normy prawnej, skutkującego oddaleniem skargi w trybie art 151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji [...] WINB w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzonej nieprawidłowo przez [...] WINB oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – nieprawidłowo, tj. w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., tj. art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie jest upoważniona do wniesienia odwołania, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego H. J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu i jest uprawniona do wniesienia odwołania;
art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w wyniku nieprawidłowego zastosowania powołanej normy prawnej, skutkującego oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji [...] WINB w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzonej nieprawidłowo przez [...] WINB oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – nieprawidłowo, tj. w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego H. J., co przesądza o tym, iż posiada ona status strony w postępowaniu i jest uprawniona do wniesienia odwołania;
art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 roku, sygn. akt II OSK 1672/12, wiąże organ w zakresie oceny, iż Skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, podczas gdy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1672/12 zobowiązywało organ administracyjny jedynie do dokonania oceny w przedmiocie interesu prawnego właścicieli działek nr [...],[...] i [...], lecz nie przesądzało o wynikach tej oceny.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.F. i T. F. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. okazał się niezasadny.
Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją wymienionego przepisów trafnie przyjął, że skarżąca nie wykazała indywidualnego interesu prawnego, będącego podstawą do przyznania jej statusu strony, co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie.
Przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wskazuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10).
Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem nie istnieje związek między umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie i rozbudowie budynku, a faktem posiadania przez skarżącą nieruchomości w ich sąsiedztwie – w tym bowiem skarżąca upatruje swojego interesu prawnego.
Nie wskazuje ona przy tym w jaki sposób przedmiotowe prowadzenie robót budowlanych ten interes narusza i nie opierają swoich twierdzeń o przepisy prawa materialnego. Należy podkreślić, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zgłaszając zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wprost wywodzi się interes prawny.
W skardze kasacyjnie pełnomocnik skarżącej wywodzi jej interes prawny z § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wskazując na treść przedmiotowych §§ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na treść § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu "Określone w rozporządzeniu odległości między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi mierzy się w miejscu najmniejszego oddalenia, przy czym dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych" oraz na treść § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w brzmieniu "Przy usytuowaniu budynku na działce budowlanej powinny być zachowane odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na sąsiednich działkach budowlanych, określone w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych, w tym higienicznosanitarnych, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych".
Tymczasem w dacie orzekania przez organ odwoławczy § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowił, że "grubość skrzydła drzwi po otwarciu nie może pomniejszać wymiaru szerokości otworu w świetle ościeżnicy"; a § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że "jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy".
Powyższe oznacza, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wywodzi jej interes prawny z nieaktualnej treści § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, które to przepisy obowiązywały do dnia 27 maja 2004 r. kiedy to zostały zmienione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156).
Dlatego też, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 oraz § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. należy podkreślić, że źródłem dla wywodzenia o istnieniu przymiotu stron w sprawach z zakresu prawa budowlanego w realiach kontrolowanej sprawy nie mógł być przepis art. 140 k.c., z którego wynikają uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1241/06, LEX nr 374699; wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202).
Jako nietrafne należało również uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu w sposób wystarczający przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd Wojewódzki weryfikował decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a więc taką, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Tym samym argumentacja prezentowana w przez skarżącą kasacyjnie dotycząca naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wskazanie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mimo iż ustawa ta takiego przepisu nie zawiera nie mogła być rozważana w kontekście badanej legitymacji procesowej skarżącej, lecz może być uwzględniona przy merytorycznym rozpoznaniu odwołania.
Również odnośnie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy uznać, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. W wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1672/12 NSA zobowiązał organ do zbadania interesu prawnego właścicieli działek nr [...],[...]i [...]i oceny czy przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił, że skarżąca kasacyjnie nie posiada przymiotu strony w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego prowadzenia robót budowlanych przy przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]obr. [...]w [...].
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.