Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 544/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Gminy Milicz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 16 września 2020 r., nr NK-N.4131.83.9.2020.MC2 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Miliczu z 23 lipca 2020 r., nr XXXVI/164/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części 2 terenu D położonego w obrębach: Milicz, Kaszowo, Miłochowice w gminie Milicz.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Miliczu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części 2 terenu D położonego w obrębach: Milicz, Kaszowo, Miłochowice w gminie Milicz z uwagi na istotne naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Podniesiono, że uchwała została podjęta z naruszeniem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Milicz, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Miliczu z 14 lipca 2015 r., nr XV/80/2015, zmienionego uchwałami z 24 maja 2018 r., nr LVIII/334/2018 i z 4 grudnia 2019 r., nr XXVI/120/2019, bowiem w uchwalonym planie miejscowym na terenach, na których wyznaczono w studium przebieg planowanej obwodnicy Milicza, ustalono w przeważającym zakresie przeznaczenie podstawowe jako lasy, a w pozostałej części – tereny rolnicze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Milicz zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 35 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, że Wojewoda pominął treść pkt 1 części II studium, gdzie dopuszczono przyjmowanie w planach miejscowych dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy na terenach, na których studium przewiduje ich zmianę, jak również wprowadzania dalszych ograniczeń w przeznaczeniu terenów ze względu na uwarunkowania przyrodnicze.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 11a ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że załącznik nr 3 do studium stanowi definitywne określenie położenia przyszłej obwodnicy Milicza i nie podlega modyfikacji w planie miejscowym podczas gdy to do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o nich organów właściwych do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie przekazała Gminie Milicz takich informacji dotyczących przedmiotowej obwodnicy. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, że przedmiotowy obszar położony jest w całości w granicach Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków "Dolina Baryczy" objętego ochroną jako część Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, co prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych obszarów planu bez uzyskania informacji pozwalających na jednoznaczne ustalenie planowanej trasy obwodnicy i jej parametrów, mogłaby wywołać negatywne skutki dla środowiska przyrodniczego i jego degradację.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Milicz, przyznając rację Wojewodzie Dolnośląskiemu co do braku zgodności planu miejscowego ze studium, jako że dla terenu oznaczonego w planie symbolami: 1ZL, 3ZL, 5ZL, 14R, 37 KDW, 18R oraz 24ZL, tj. lasy i tereny rolnicze w studium lokalny prawodawca wyznaczył całkowicie odmienne przeznaczenie, tj. teren planowanych dróg – zachodniej obwodnicy Milicza na trasie drogi krajowej nr 15. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołane przez skarżącą gminę trudności związane z brakiem wyznaczenia przez inne podmioty przebiegu przyszłej obwodnicy Milicza nie są wystarczającą podstawą do odstąpienia od zasady zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium. Sanować zaistniałej niezgodności nie może również zdaniem Sądu wynikające z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu.
Skargę kasacyjną złożyła Gmina Milicz, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiany poczynione w planie miejscowym są niezgodne z ustaleniami zawartymi w załączniku nr 3 do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Milicz, albowiem skarżąca zdaniem Sądu pierwszej instancji "w sposób nieuprawniony dokonała zmiany przeznaczenia wymienionych terenów względem tego, co przyjęła w Studium, wprowadzając przez to całkowicie odmienny sposób zagospodarowania", podczas gdy interpretacja wymienionych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że Sąd pominął treść Studium w Części II pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 1 Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", na stronie 19, gdzie wskazano, że "za zgodne ze studium uznaje się przyjmowanie w ustaleniach planów dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy na terenach, na których studium przewiduje ich zmianę" oraz że "za zgodne ze studium uznaje się wprowadzanie dalszych ograniczeń w przeznaczaniu terenów oraz zasad ich zagospodarowania z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze", która to treść przesądza o prawidłowej rezygnacji z wyznaczania przyszłego korytarza obwodnicy Milicza oraz z przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę usługową, w rejonie planowanej obwodnicy i pozostawienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, a ponadto zastosowanie w planie miejscowym dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu w żaden sposób nie utrącało skarżącej potencjalnej możliwości jego zmiany na teren przeznaczony pod budowę planowanej obwodnicy;
- 2. art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację na skutek przyjęcia, że "podzielenie stanowiska skarżącej w praktyce prowadziłoby do trudności interpretacyjnych w zakresie dłuższej perspektywy w prawidłowym zagospodarowaniu terenów" oraz pominięcia, że przedmiotowy obszar objęty planem położony jest w całości w granicach Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków "Dolina Baryczy", objętego ochroną jako część Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 – co prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych obszarów planu bez uzyskania informacji pozwalających na jednoznaczne ustalenie planowanej trasy obwodnicy i jej parametrów, mogłaby wywołać negatywne skutków dla środowiska przyrodniczego i jego degradacji, ponadto Sąd pierwszej instancji w ocenie skarżącej kasacyjnie pominął zapis studium, zgodnie z którym uznaje się wprowadzanie dalszych ograniczeń w przeznaczeniu terenów oraz zasad ich zagospodarowania z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, tym bardziej w okolicznościach, w których zaproponowane rozwiązanie w studium jest efektem wieloletnich doświadczeń organów samorządu lokalnego w zakresie konieczności godzenia rozwoju gospodarczego – w tym przestrzennego – gminy z ograniczeniami wynikającymi z ochrony cennych siedlisk przyrodniczych, a co do zasady nawiązuje do art. 35 powołanej wyżej ustawy.
Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię w wyniku naruszenia zasady prawidłowego uzasadniania wyroków poprzez zdawkowe wskazanie, że: "podzielenie stanowiska skarżącej w praktyce prowadziłoby do trudności interpretacyjnych w zakresie dłuższej perspektywy w prawidłowym zagospodarowaniu terenów, co nie jest bez znaczenia dla ich właścicieli, których prawa w toku procedury planistycznej również podlegają ochronie", albowiem Sąd pierwszej instancji nie wskazał, o jakie trudności interpretacyjne mogłoby chodzić, na czym miałyby polegać ani jakie znaczenie miałyby dla właścicieli terenów, wobec czego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi Sąd się kierował, podejmując zaskarżone orzeczenie, która to wada nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia we wskazanym zakresie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego, a także zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 oraz art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej kasacyjnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części 2 terenu D położonego w obrębach: Milicz, Kaszowo, Miłochowice w gminie Milicz jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Milicz. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że stosownie do art. 9 ust. 4 powołanej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji co do tego, że w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Dolnośląski prawidłowo zwrócił uwagę na brak zgodności przedmiotowego planu miejscowego ze studium.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że na terenach oznaczonych w przedmiotowym planie miejscowym jako lasy, tereny rolnicze i tereny dróg wewnętrznych (1ZL, 3ZL, 5ZL, 14R, 37KDW, 18R i 24ZL), w studium przewidziano przebieg planowanej obwodnicy Milicza, wyznaczonej na trasie drogi krajowej nr 15. Zgodnie z § 7 miejscowego planu, ustalono następujące zasady zagospodarowania terenów nie planowanych pod zabudowę: na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu R, ustalono zakaz zabudowy, z wyjątkiem dróg dojazdowych do gruntów rolnych, urządzeń melioracji wodnych oraz urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 1 lit. b); na terenach lasów, oznaczonych na rysunku planu ZL, również ustalono zakaz zabudowy, z wyjątkiem obiektów, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, linie energetyczne, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także parkingi leśne i urządzenia turystyczne) i urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 2 lit. a i b).
Zatem przyjęte w planie dla tych terenów ustalenia są niezgodne ze studium, które przewiduje na nich przebieg drogi publicznej klasy GP - obwodnicy Milicza. Powołane w skardze kasacyjnej zapisy studium, które dopuszczają przyjmowanie w ustaleniach planów dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy na terenach, na których studium przewiduje ich zmianę, znajdują się w części II studium pt.: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 1 Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Warto zaznaczyć, że punkt 1 części II studium (s. 4-14, a nie 19, jak wskazano w skardze kasacyjnej) nie zawiera regulacji dotyczących planowanej obwodnicy Milicza, co za tym idzie również zawarte w tym punkcie wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do tej kwestii. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie sposób też stwierdzić, że w przedmiotowym planie pozostawiono dotychczasowy sposób zagospodarowania przedmiotowych terenów.
Z załącznika nr 2 do planu wynika bowiem, że tereny oznaczone symbolami 14R i 18R (tereny rolnicze) zdaniem Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych w rzeczywistości od ponad 10 lat są obszarami zalesionymi. Kierunki rozwoju systemów komunikacji określone zostały w pkt 5 części II studium (s. 24-30), w którym wskazano, że planuje się budowę zachodniej obwodnicy Milicza na trasie drogi krajowej nr 15. Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawarte w tym punkcie części II studium określają, że droga krajowa nr 15, dla której ustalono klasę techniczną drogi "G", docelowo ma uzyskać klasę techniczną GP. Zapewnia się możliwość jej przebudowy lub rozbudowy. Wprost wskazano w nich, że za zgodne z ustaleniami studium uznaje się dokonywanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jedynie niewielkich odstępstw od przebiegów określonych w studium dróg i ulic.
W niniejszej sprawie nie doszło natomiast do niewielkich odstępstw od określonego w studium przebiegu zachodniej obwodnicy Milicza na trasie drogi krajowej nr 15, ale w ogóle nie ujęto jej przebiegu w planie.
Nie sposób uznać za zasadny również zarzutu naruszenia art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, powołany przepis odnosi się do terenów, których dotychczasowy sposób zagospodarowania, a niekiedy również przeznaczenie, różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonych we wchodzącym w życie planie miejscowym (a nie w studium), por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, s. 312, jak również wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 451/14, wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1460/12. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się do argumentów skarżącego kasacyjnie dotyczących negatywnych skutków planowanej obwodnicy dla środowiska przyrodniczego, wskazać należy, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Ponadto w myśl art. 32 ust. 2 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art.
27. W myśl art. 27 tej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zatem kompetencja do uchwalenia studium oraz do jego zmiany należy wyłącznie do rady gminy. Skoro Rada Miejska w Miliczu stoi na stanowisku, że określona w studium trasa planowanej zachodniej obwodnicy Milicza wymaga zmiany ze względu na konieczność ochrony środowiska przyrodniczego, to powinna dokonać zmiany studium w tym zakresie.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił zaskarżony wyrok, aprobując stanowisko Wojewody wyrażone w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym co do braku zgodności planu miejscowego ze studium. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia poddaje się bez wątpienia kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji słusznie na marginesie swoich rozważań zwrócił uwagę na zagrożenia wynikające z przyjęcia stanowiska gminy. Gdyby bowiem przyjąć pogląd gminy, można by uznać, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie muszą być zgodne ze studium, co z kolei doprowadziłoby do wskazywanych przez Sąd trudności w prawidłowym zagospodarowaniu terenów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.