Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem wydanym w dniu 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 904/07, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (dalej również jako SKO) z dnia [...] października 2007 r. (nr Rep. [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Nr Rep. [...]) oraz orzekł o kosztach postępowania.
Rozpoznając sprawę WSA w Lublinie orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta R. F. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z pismem zawierającym żądanie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. (nr [...]), uznającej za zakończoną rekultywację gruntów na działkach o łącznej powierzchni 88,81 ha oraz odmawiającej uznania za zakończoną rekultywację gruntów na części wymienionych działek położonych w granicach miasta i gminy R. F. oraz wsi K. i P.. Analogiczny, w zakresie żądania, wniosek złożył w dniu [...] lutego 2007 r. Wójt Gminy R. F..
Po przeprowadzeniu wstępnej analizy obu wniosków, uznając je za zasadne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. (wydanym z urzędu), wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z powołaniem się na przepis art. 157 § 1 k.p.a.
Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. W jej uzasadnieniu wskazano, iż badana decyzja Starosty rażąco narusza prawo, bowiem została wydana na podstawie jednej opinii biegłego rzeczoznawcy, podczas gdy przepisy wymagają istnienia dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Jedyny dowód w sprawie stanowi sporządzona na zlecenie [...] S.A. opinia -"Ocena wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu "[...]" w granicach własności [...] S.A.".
W ocenie SKO dowód ten budzi poważne wątpliwości i nie pozwala na rzetelną ocenę, jakie czynności zostały wykonane po wydaniu decyzji określającej kierunki rekultywacji. Autorzy opinii uznali, że grunty zostały zrekultywowane w latach 2004/2005, podczas gdy decyzja określająca kierunki rekultywacji wydana została w dniu [...] września 2005 r., a komisja w dniu [...] grudnia 2005 r. (WSA omyłkowo podał rok 2006 - vide k. 32 akt sądowych oraz k. 68-69 akt administracyjnych) stwierdziła, że zakończona została dopiero rekultywacja techniczna wystarczająca do rozpoczęcia rekultywacji biologicznej. Powyższe uzasadniało w ocenie organu stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się do SKO [...] S.A. podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko organu, zgodnie z którym przepis art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakładający obowiązek sporządzenia dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ma zastosowanie również do decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną.
W ocenie C. z przepisów tych wynika wprost, że wydanie decyzji na podstawie dwóch odrębnych opinii odnosi się wyłącznie do decyzji określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inne decyzje w sprawie rekultywacji i zagospodarowania nie wymagają opinii dwóch rzeczoznawców.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r. W ocenie organu, dokonanej w obszernym uzasadnieniu, nie mogło budzić wątpliwości, iż decyzja Starosty Chełmskiego obarczona jest wadą nieważności. Organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika wyłącznie z niezrozumienia decyzji, z której jednoznacznie wynika, że decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie bez podstawy prawnej. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są następstwem odmiennej interpretacji jej przepisów. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania terenu, określającej między innymi stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, stopień ten zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinien być ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców.
Wymóg ten odnosi się również do decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Stanowisko takie, zdaniem SKO, zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Wa 4116/03).
Decyzja SKO została zaskarżona przez [...] S.A. w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zażądano uchylenia decyzji organu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Przywołując podniesione wcześniej zarzuty, strona skarżącą wskazała, iż decyzja organu wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne przyjęcie, że decyzja uznająca rekultywację za zakończoną, wydana na postawie art. 22 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, powinna być poprzedzona sporządzeniem dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Wskazano, że takie stanowisko SKO jest nieprawidłowe, bowiem z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że opinia dwóch biegłych rzeczoznawców wymagana jest wyłącznie do wydania decyzji dotyczącej określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu. Jako, że decyzję Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. wydano na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uznając rekultywację za zakończoną), a nie na podstawie jej art. 22 ust. 1 pkt 1, bezpodstawne jest stanowisko SKO uznające, że do tego typu decyzji wymagana jest również opinia dwóch biegłych rzeczoznawców, a ich brak jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok WSA w Warszawie, na który powołuje się organ, został wydany w innym stanie prawnym i nie potwierdza prawidłowości przyjętego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Po rozpoznaniu skargi WSA w Lublinie - jak już wspomniano - uwzględnił ją w całości.
Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie, co do nieważności (z powodów rażącego naruszenia prawa) decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r., uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o łącznej powierzchni 88,81 ha i odmawiającej uznania za zakończoną rekultywacji gruntów o powierzchni 3,75 ha w granicach miasta R. F. oraz 12,71 ha w granicach gminy R. F..
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie przyporządkowuje obowiązek określony w jej art. 28 ust. 5, tylko do decyzji określającej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. W stosunku do pozostałych rodzajów decyzji wymienionych w tym przepisie, w tym decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną (pkt 4), ustawa wymogu takiego nie formułuje stąd też WSA w Lublinie, nie podzielił, jako zbyt daleko idącą, interpretacji wskazanego przepisu dokonanej w przywołanym i bez zastrzeżeń przyjętym przez SKO orzeczeniu WSA w Warszawie.
Nadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji Starosty Chełmskiego przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, budzi wątpliwości interpretacyjne, to należy pamiętać, iż w rozpoznawanej sprawie rozważany jest tryb nadzwyczajny. Przyjęcie w ostatecznej decyzji administracyjnej jednej z możliwych wykładni określonego przepisu prawa, nie uzasadnia zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powołując uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 15/94 - OSNCP 1994, nr 3, poz. 36), WSA wskazał, iż rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, wynikającym z faktu, iż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich ze sobą zestawienie. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest zatem to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć więc znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Za rażące naruszenie prawa nie można jednak uznać rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet wtedy, gdy później zostanie ona (ta interpretacja) uznana za nieprawidłową.
Kontynuując wywód Sąd pierwszej instancji zauważył, iż stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. nie uzasadniają wskazane w zaskarżonej decyzji wątpliwości, co do przedłożonego przez [...] S.A. dowodu w postaci sporządzonej przez "POMIAR GIG. Przedstawiciel Głównego Instytutu Górnictwa" Sp. z o.o. w L. "Oceny wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu "[...]" S.A.". Ocena ta wykonana została w październiku 2006 r. Nie mogą zatem jej prawidłowości podważać ustalenia odbioru robót rekultywacyjnych z dnia [...] grudnia 2005 r. (na które powołuje się SKO), według których wykonana została jedynie rekultywacja "techniczna", nie przeprowadzono natomiast rekultywacji biologicznej. Ze względu na datę tego protokołu nie może on stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego istniejącego w czasie wydania kwestionowanej decyzji. Co prawda nie jest jasne - w ocenie WSA - na jakiej podstawie wspomniana "Ocena..." wskazuje lata 2004/2005 jako czas dokonania rekultywacji przedmiotowych gruntów, jednakże kwestia ta nie miała zasadniczego znaczenia dla końcowych wniosków opinii rzeczoznawców, których zadaniem było stwierdzenie, czy w dacie sporządzania opinii, rekultywacja została zakończona.
Ponadto, na co wskazał organ w uzasadnieniu decyzji uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną wymaga specjalistycznej wiedzy, którą dysponują rzeczoznawcy. Same zatem wątpliwości SKO w tym względzie, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji opartej na opinii sporządzonej w toku postępowania zwykłego.
Sąd zwrócił także uwagę, iż jest niezrozumiałe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Chełmskiego z dnia [...] października 2006 r. w całości, w sytuacji, gdy wobec części gruntów decyzją tą odmówiono uznania rekultywacji za zakończoną. Pomimo, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie wypowiada się wyraźnie w tej kwestii, należy przyjąć, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą powodującą nieważność.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).
Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73 poz. 764 ze zmianą), tj. jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną nie wymaga dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców,
- 2. art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. tj. ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie poprzez uznanie, że SKO w Chełmie wydając decyzję jak organ I i II instancji, naruszyło prawo w sposób określony w tym przepisie.
W uzasadnieniu złożonego środka odwoławczego wskazano, iż zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Definicja ta ma zatem charakter celowościowy. Na podstawie tak sformułowanej definicji nie można stwierdzić, że rekultywacja została wykonana częściowo. Określony grunt jest bowiem albo zrekultywowany, czyli przywrócony do użytkowania rolniczego i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną albo nie został przywrócony do użytkowania rolniczego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do wykonania zabiegów.
Na zlecenie [...] SA sporządzona została "Ocena wykonania rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni marglu." [...]" w granicach własności [...]" S.A.". Była to jedyna sporządzona w sprawie ocena wykonania rekultywacji wyrobiska. Przedłożony dowód nie pozwolił na rzetelną ocenę, jakie czynności zostały wykonane po decyzji określającej kierunki rekultywacji. Zdaniem autorów grunty zostały zrekultywowane w latach 2004/2005. Podkreślić należy, że decyzja określająca kierunki rekultywacji znak ROL. [...] wydana została w dniu [...] września 2005 r., a komisja w dniu [...] grudnia 2005 r. stwierdziła, że zakończona została dopiero rekultywacja techniczna wystarczająca do rozpoczęcia rekultywacji biologicznej. Protokół z dnia [...] grudnia 2005 r., stanowi dowód, że wykonane zostały jedynie prace techniczne polegające na demontażu zbędnych elementów i robotach ziemnych polegających na niwelacji i uformowaniu skarp. Nie przeprowadzono natomiast rekultywacji biologicznej.
SKO uznało to za istotny dowód w sprawie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2005 r. ROL. [...] ustaliła kierunki rekultywacji jako rolny (pastwisko), wodny z przeznaczeniem w przyszłości na cele sportowo-rekreacyjne i rolny (pastwisko) z przeznaczeniem w przyszłości na cele sportowo-rekreacyjne. Decyzja z dnia [...] października 2006 r. ROL. [...] stwierdza jedynie, że dokonano rekultywacji na cele rolne (pastwisko). Na temat pozostałych terenów decyzja nie zawiera zapisów. Decyzja Starosty w sposób niewątpliwy i oczywisty była zatem dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dyskwalifikującą ją jako prawidłowy akt administracyjny, zaś sposób prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji był nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
SKO uznało ponadto, że w decyzjach w sprawach rekultywacji i zagospodarowania terenu, określających między innymi stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (przez co w myśl art. 4 pkt 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozumie się zmniejszenie albo całkowity zanik zdolności produkcyjnej gruntów), stopień ten powinien być ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Wymóg ten odnosi się również do decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, w której jedną z przesłanek decyzji jest orzeczenie, co do zdolności produkcyjnej gruntów.
Z uwagi na wadliwie dokonaną ocenę rekultywacji uzasadnione było uchylenie decyzji w całości w celu ustalenia stanu rzeczywistego.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, WSA w Lublinie uznając, że w sprawie występują przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a., nie uzasadnił tego w sposób należyty.
Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Są to różne podstawy prawne uchylenia decyzji. WSA nie sprecyzował w jaki sposób organy naruszyły prawo wyczerpując art. 145 § 1 pkt 1 iit. a) i c) p.p.s.a. i uznał, że mają zastosowanie łącznie. Nieuzasadnione zostało również powołanie się na art. 135 p.p.s.a., skoro Sąd orzekał w granicach skargi.
W ustawowym terminie odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] S.A., postulując jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego przeprowadzonego w pierwszej instancji, zaś skarga kasacyjna, co do zasady, spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a.
Odnosząc się do sformułowanych w środku odwoławczym zarzutów dla porządku zwrócić należy uwagę na pomyłkę autora skargi kasacyjnej, która dotyczy zarzutu naruszenia praw materialnego. Kasator powołał w treści tego zarzutu art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, podczas gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz całokształtu okoliczności sprawy wynika bezsprzecznie, iż jego intencją było wskazanie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na brak wątpliwości Sądu co do rzeczywistego kształtu zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzone uchybienie nie stoi na przeszkodzie do jego rozpoznania.
Zauważyć także należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej podają obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie SKO miało wpływ na wynik sprawy. Taka konstrukcja środka odwoławczego, z uwagi na treść art. 188 p.p.s.a., nakazuje w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutu naruszenia procedury, a dopiero po ewentualnym stwierdzeniu jego nieuzasadnionego charakteru, zbadanie zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu proceduralnego wskazać należy, iż jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, SKO dopatruje się naruszenia przez WSA w Lublinie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w fakcie niedostatecznego uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, tj. niesprecyzowaniu przez Sąd w jaki sposób SKO naruszyło prawo, co dało podstawę do zastosowania tych przepisów.
W kontekście powyższego zauważyć wypada, iż Sąd pierwszej instancji zastosował podaną w końcowej części uzasadnienia podstawę prawną uchylenia decyzji SKO, albowiem dopatrzył się zarówno naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania (k.p.a.), które także mogło mieć wpływ na wynik sprawy w stopniu istotnym. Analizując pod tym kątem uzasadnienie zaskarżonego wyroku stwierdzić trzeba, iż zastosowana podstawa prawna jest prawidłowa oraz została w sposób odpowiedni uzasadniona. Autor skargi kasacyjnej zdaje się niedostrzegać, iż WSA w Lublinie wypowiadając się w przedmiocie naruszenia prawa materialnego uzasadnił to naruszeniem przepisów art. 22 ust. 1 (w zakresie punktów 1 i 4) oraz art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W motywach rozstrzygnięcia podano, dlaczego wykładnia tych przepisów przyjęta przez SKO, jest zbyt daleko idąca (co stanowi o ich naruszeniu) i nie znajduje uzasadnienia prawnego.
W szczególności podkreślono, iż wymóg uzyskania dwóch opinii biegłych rzeczoznawców wymagany jest tylko w sytuacji decyzji określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. odnosi się do decyzji określających stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów). Wymóg ten nie ma natomiast zastosowania do decyzji stypizowanych w pozostałych punktach art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, w tym do decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. NSA akceptuje powyższy pogląd, albowiem wynika on wprost z literalnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dość zauważyć, iż obowiązek sporządzenia dwóch opinii został skorelowany jedynie z pkt 1 art. 22 ust. 1 ustawy i nie może być, w ocenie NSA, rozciągany na pozostałe punkty (pkt. 2-4). Wykładnia tego obowiązku nakazuje jego ścisłe stosowanie, a więc tylko do stanów, do których przepis prawa wyraźnie odsyła. W tym też zakresie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.
Niezależnie jednak od powyższego, Sąd pierwszej instancji, zakładając hipotetycznie prawidłowość stanowiska SKO (tj. stanowiska w zakresie obowiązku uzyskania dwóch opinii biegłych rzeczoznawców w przypadku określonym w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), wskazał, że tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności nie mógł znaleźć w tym przypadku zastosowania. WSA w Lublinie zauważył, iż nawet jeśli przyjąć, że powołany przepis budziłby wątpliwości interpretacyjne, to przyjęcie w decyzji administracyjnej jednej z możliwych jego wykładni, nie uzasadnia zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym "reakcja" SKO, które stwierdziło nieważność decyzji Starosty Chełmskiego była nadmierna, co stanowi naruszenie przepisów proceduralnych. O naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądza także stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Chełmskiego w całości tj. również w zakresie, w którym odmówiono uznania rekultywacji za zakończoną w odniesieniu do określonych gruntów.
Końcowo zauważyć należy, iż wnoszący skargę kasacyjną zasadnie wskazuje, iż WSA w Lublinie błędnie powołał się na art. 135 p.p.s.a., mówiący o możliwości zastosowania przez sąd administracyjny przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z sentencji zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd takie środki zastosował, jednakże uchybienie w tym zakresie jest bez wpływu na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zm.).