Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Spółki W.-Ś. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie rozwiązania spółki.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną między innymi na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) Starosta Mogileński orzekł o rozwiązaniu spółki wodnej "Spółka W.-Ś. w P" z siedzibą w P. oraz wyznaczył na likwidatora A. W..
W uzasadnieniu wskazano na nieprawidłowości w zakresie działania zarządu spółki, które są następujące: nieprzekazywanie organowi nadzoru uchwał walnego zgromadzenia i zarządu spółki; funkcjonowanie zarządu spółki w niepełnym składzie; zasiadanie w zarządzie osoby nieuprawnionej, niebędącej członkiem spółki; nieaktualizowanie statutu spółki, pomimo zmiany członków; pobieranie przez przewodniczącego zarządu delegacji; brak reakcji zarządu na wskazania komisji rewizyjnej w zakresie dotyczącym nieuprawnionego zasiadania w zarządzie spółki jednego z członków; niewykonywanie wskazań komisji rewizyjnej i uchwał walnego zgromadzenia w sprawie modernizacji oczyszczalni ścieków pomimo wcześniejszego opracowania dokumentacji oraz zmian w statucie; pomimo braku stosownej uchwały walnego zgromadzenia w sprawie przekazania sieci kanalizacyjnej z przyłączami dokonanie czynności w tym zakresie; nie zgłoszenie spółki do katastru oraz brak jakichkolwiek aktualizacji w tym zakresie; odebranie bezprawne prawa głosu członkowi spółki Gminie Jeziora Wielkie z powodu nieopłacania składek.
Ponadto podkreślono, że w rezultacie działania spółki niezgodne z prawem i statutem doprowadziły do destabilizacji w spółce. Zdaniem organu, za rozwiązaniem spółki przemawia także interes społeczny i to, że uregulowana zostanie gospodarka wodno-ściekowa na terenie Gminy Jeziora Wielkie, w szczególności zlikwidowane zostaną składki członkowskie i opłaty za korzystanie z urządzeń, korzystający uiszczać będą jedną opłatę, zmniejszone zostaną koszty obsługi mieszkańców, ponieważ po likwidacji Spółki Gmina będzie uprawniona ubiegać się o środki unijne i pożyczki lub dotacje z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska, a zatrudnieni dotychczas pracownicy spółki znajdą zatrudnienie w zakładzie komunalnym zgodnie z zobowiązaniem Wójta Gminy Jeziora Wielkie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. W uzasadnieniu wskazano, że obecnie działa prawidłowo powołany zarząd zgodnie z uchwałami walnego zgromadzenia z dnia 26 kwietnia 2008 r., zaś Starosta Mogileński otrzymuje już jej uchwały. Spółka przyznała, że w okresie od września 2007 r. do 26 kwietnia 2008 r. zarząd nie podejmował żadnych uchwał, choć była to zdaniem spółki wina Wójta Gminy Jeziora Wielkie. Wskazano, że częściowo uzasadniony jest zarzut zasiadania w zarządzie spółki osoby nieuprawnionej A. G., który był przedstawicielem Banku Gdańskiego. Wyżej wymieniony był uprawniony zasiadać w zarządzie Spółki tylko do 2001 r. Odwołujący podniósł również, że destabilizacja pracy zarządu oraz rezygnacja z członkostwa w zarządzie przez L. L. była wymuszona przez Wójta Gminy Jeziora Wielkie. Zdaniem spółki okoliczność udziału w posiedzeniach zarządu J. M. pomimo wcześniejszej rezygnacji, była wynikiem cofnięcia oświadczenia o rezygnacji z członkostwa w zarządzie.
Natomiast zdaniem pełnomocnika na posiedzeniach Zarządu Spółki nie zapadły żadne decyzje, które mogłyby wywoływać negatywne konsekwencje dla spółki. Ponadto skarżąca spółka podnosi, że jej likwidacja nie przyczyni się do obniżenia kosztów dostarczania wody i odbioru ścieków. Tylko część korzystających otrzymywać będzie jeden rachunek, dotyczy to wyłącznie części mieszkańców obszaru Przyjezierze i Jezior Wielkich, a pozostali w tym przynależni do gminy Strzelno opłaty za wodę odprowadzają do Gminy Strzelno. Spółka W.- Ś. również ma możliwości ubiegania się o pomoc unijną i inne środki finansowe, przy założeniu, że będzie współdziałanie z Gminą Jeziora Wielkie.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu, analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że w zasadniczej części okoliczności i argumenty powołane w zaskarżonej decyzji organu I instancji znajdują uzasadnienie. Przede wszystkim potwierdza się zarzut nieprzekazywania organowi nadzoru uchwał walnego zgromadzenia i zarządu spółki. Z akt sprawy wynika wprost, że uchwały zarządu spółki nie były przekazywane pomimo ustawowego obowiązku. Pismem z dnia 28 lutego 2008 r. Starosta Mogileński zwrócił się spółki o przekazanie uchwał za lata 2006-2008. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 5 marca 2008 r. spółka przekazała protokoły z posiedzeń zarządu za żądany okres, a nadto wskazała, że zarząd nie podejmował uchwał, w szczególności w okresie od września 2007 r., z powodu braku wymaganego kworum. W sprawie niekwestionowane jest bowiem nie tylko, że zarząd spółki nie przekazywał uchwał, lecz co istotne sam ich nie podejmował.
Ponadto z akt sprawy nie wynika okoliczność przekazania staroście wszystkich protokołów z walnego zgromadzenia spółki Za działania niezgodne z prawem należy uznać zasiadanie w zarządzie osoby nieuprawnionej.
Przeprowadzone postępowanie potwierdziło zdaniem organu odwoławczego także okoliczność nieaktualizowania statutu spółki, pomimo zmiany członków. Ponadto co jest istotne w świetle art. 167 ustawy – Prawo wodne spółka do dnia 30 kwietnia 2008 r. nie została wpisana do katastru wodnego. Powyższe potwierdza odpis pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2008 r.
Zdaniem organu odwoławczego, istotny jest zarzut niewykonywania wskazań komisji rewizyjnej i uchwał walnego zgromadzenia w sprawie modernizacji oczyszczalni ścieków pomimo wcześniejszego opracowania dokumentacji oraz zmian w statucie, co potwierdzają zapisy sprawozdania komisji rewizyjnej. Pomimo wskazanego zarzutu spółka nie przedstawiła dowodów przeciwnych, podobnie jak w kwestii zarzutu dotyczącego braku stosownej uchwały walnego zgromadzenia w sprawie przekazania sieci kanalizacyjnej z przyłączami, co niesie negatywne konsekwencje dla spółki.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka zarzucając liczne błędy w ustaleniach faktycznych i wnosząc o jej uchylenie w całości.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podjęte przez organy rozstrzygnięcia miały charakter uznaniowy, a granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Organy administracji precyzyjnie bowiem wskazały jakie naruszenia prawa i kiedy miały miejsce oraz dlaczego uzasadniona jest likwidacja tego podmiotu, a nie zastosowanie mniej drastycznych środków nadzorczych. Okoliczności te w zasadzie przez skarżącego nie są kwestionowane. Próbuje on bowiem w skardze zminimalizować ich zakres oraz wskazać, że w ich wyniku nie doszło do poważnych strat w spółce. Organ odwoławczy wskazał również jaki interes społeczny (i w czym się przejawiający) przemawiał za likwidacją spółki.
Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej związanych z brakiem możliwości wypowiedzenia się przez wszystkie osoby upoważnione do reprezentacji spółki w trakcie przeprowadzonej w dniu 11 czerwca 2008 r. rozprawy, to okoliczności te stanowiły przedmiot oceny organu odwoławczego, który przyjął, że strona skarżąca prawidłowo ustanowiła w sprawie pełnomocnika. Pełnomocnik ten w czynnościach procesowych uczestniczył. Miał możliwość wypowiadania się (podobnie jak inni reprezentanci skarżącej), a zatem naruszenia te nie miały wpływu na wynik prowadzonego postępowania.
Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez pozbawienie możliwości obrony swych praw jak również obrazę art. 17 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuzasadnionej zmianie składu orzekającego w sprawie. Zarzucono ponadto naruszenie art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wyjaśniła między innymi, że sprawa została rozpoznana pomimo uzasadnionego wniosku pełnomocnika strony o odroczenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Jeziora Wielkie wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a ponadto bez podania oznaczonych przepisów w tym zakresie, z powodu pozbawienia strony skarżącej możliwości obrony swoich praw w przedmiotowym postępowaniu przed Sądem I instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozprawa przed Sądem I instancji była dwukrotnie odroczona, tj. w dniu 7 stycznia 2009 r., a następnie 3 lutego 2009 r. przy czym to ostatnie odroczenie rozprawy nastąpiło na wniosek wiceprzewodniczącego Spółki, który oświadczył, iż "wnosi o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność pełnomocnika". Dopiero w dniu 3 marca 2009 r. podczas kolejnej trzeciej już rozprawy Sąd postanowił oddalić wniosek pełnomocnika strony skarżącej z dnia 2 marca 2009 r. o odroczenie terminu rozprawy. Jednak, co należy podnieść, w powyższej rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. brał udział w imieniu tej Spółki jej wiceprzewodniczący A. G. oraz sekretarz A. S. (dowód: protokół rozprawy – karta nr 52 akt sprawy sądowej).
Ponadto, podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 czerwca 2010 r. na pytanie Sądu pełnomocnik fachowy Spółki oświadczył, że na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. "chciał zgłosić wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania świadków, dotyczące rozprawy administracyjnej". Jednocześnie dodał, że powyższego wniosku z powodu braku wiedzy prawniczej nie mogli złożyć wiceprzewodniczący, jak i sekretarz Spółki W.-Ś. (dowód: protokół z rozprawy z dnia 8 czerwca 2010 r.). Jednak zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 cyt. ustawy p.p.s.a. nie zezwala na to ustawodawca. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające lecz tylko z dokumentów, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przesłuchuje świadków jak i nie przeprowadza oględzin (wizji lokalnej), ponieważ z powyższym wyjątkiem orzeka kasacyjnie tylko na podstawie akt sprawy.
Ponadto biorąc pod uwagę, że było to trzecie odroczenie rozprawy, jak i udział w niej wiceprzewodnicacego Spółki i jej sekretarza, brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia o pozbawieniu skarżącej Spółki możliwości obrony swoich praw.
Po drugie, także chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a., a także art. 190 k.p.a. podczas rozprawy administracyjnej, ponieważ Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich stosowanie i prawidłową wykładnię przez właściwe organy administracji publicznej, w oparciu o odpowiednie przepisy cyt. ustawy p.p.s.a., których jednak w ogóle w skardze kasacyjnej nie powołano. Ponadto art. 190 k.p.a. został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r. przez cyt. ustawę p.p.s.a.
Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 § 2 cyt. ustawy p.p.s.a. polegający zdaniem skarżącego "na niczym nieuzasadnionej zmianie składu orzekającego". Wynika to z tego, że jest w aktach sprawy sądowej przedmiotowe zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 stycznia 2009 r. o wyznaczeniu rozprawy, w którym dokonano zmiany składu orzekającego oprócz sędziego sprawozdawcy, w stosunku do składu orzekającego z dnia 7 stycznia 2009 r. (karta nr 27 akt sądowych sprawy). Natomiast skład orzekający w dniu 3 marca 2009 r. już pokrywa się w całości ze składem orzekającym z dnia 3 lutego 2009 r. (karta nr 34 akt sądowych sprawy). Dlatego też skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie w pełni podziela dotychczasową linię orzecznictwa NSA w tym zakresie. Wynika z niej, że jeżeli nawet przyczyna "zmiany pierwotnie wyznaczonego składu orzekającego nie została wskazana w treści zarządzenia przewodniczącego wydziału wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może zatem mieć żadnego znaczenia pod kątem realizacji zasady, o której mowa w art. 136 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 549/07 – Lex nr 467088).
Także w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 1301/05, Lex nr 196423) Sąd orzekł, że nawet naruszenie przepisów regulaminowych dotyczące zmiany w składzie orzekającym, nie oznacza, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, co stanowi przesłankę nieważności postępowania w świetle art. 183 § 2 pkt 4 cyt. ustawy p.p.s.a. Należy także podkreślić, że w przedmiotowej sprawie w odróżnieniu od powyższej sprawy o sygn. akt II OSK 1301/05, zostało jednak wydane nowe zarządzenie o zmianie składu orzekającego, czyli nie była to odręczna korekta tekstu zarządzenia o wyznaczeniu rozprawy w zakresie zmiany składu orzekającego z przyczyn losowych.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.