Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie odstąpienia od nałożenia na stronę obowiązku wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W administracyjnym toku instancji, w sprawie dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na podłączeniu urządzeń sanitarnych do instalacji wodno-kanalizacyjnej w łazience lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w W., które ingerują w ścianę międzylokalową i ewentualnie powodują uciążliwość związaną z przenikaniem hałasu do lokalu nr [...] ww. budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]. W decyzji tej organ I instancji orzekł o odstąpieniu od nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych prac budowlanych w ww. lokalu, bądź wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł B. M..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że dostarczona przez skarżącą w związku z postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr – [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ocena techniczna powinna zostać uzupełniona stosownymi pomiarami hałasu związanymi z użytkowaniem instalacji wody w ścianie międzylokalowej i odniesieniem ich wyników do Polskiej Normy "PN-87/B-02151/02" – Akustyka Budowlana Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach – Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach. Ponadto ww. ocena techniczna nie zawiera odniesienia się do § 326 ust. 3, § 326 ust 4 pkt 2 i 3 oraz § 327 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zatem ocena ta nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 K.p.a. ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mających bezpośredni wpływ na prowadzone postępowanie (ustalenie stron) i wynik sprawy.
Ponadto w przypadku, gdy analiza dokumentacji pomiarowej doprowadziłaby do przekonania o konieczności nałożenia określonych robót, to wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy, kiedy przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie o odstąpieniu od nałożenia obowiązków lub robót, naruszałoby zasadę dwuinstancyjnści.
Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącej, wydana w sprawie ocena techniczna jest spójna, jasna i zawiera kategoryczne wnioski.
W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/18, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Mając to na względzie wskazał, że w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję WINB wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a.
W tym zakresie Sąd stwierdził, że z porównania sporządzonej oceny technicznej z treścią postanowienia nakładającego obowiązek jej sporządzenia wynika, że ocena ta nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w postanowieniu. Przede wszystkim nie zawiera odniesienia do wskazanego rozporządzenia, a w szczególności nie zawiera wniosków w zakresie spełnienia wymaganych norm, co słusznie zauważył organ II instancji.
Sąd zauważył, że obecna łazienka znajduje się w pomieszczeniu pierwotnie przewidzianym jako kuchnia. Zaś przedłożona ocena techniczna skupia się na izolacyjności akustycznej spornej ściany między lokalami. Nie zawiera zaś żadnych pomiarów hałasu chociażby wywołanych korzystaniem z łazienki i zestawieniem ich ze wskazaną izolacyjnością akustyczną ściany, czy pomiarów hałasu w sąsiednim lokalu nr [...], a więc jaki stopień hałasu przenika przez ścianę.
Zdaniem Sądu, dopiero tego typu ustalenia pozwolą na wysunięcie prawidłowych wniosków, co do zapewnienia właściwego, wynikającego z przepisów prawa, dopuszczonego poziomu hałasu z uwzględnieniem charakteru pomieszczeń. Tak więc na obecnym etapie postępowania wnioskowanie w tym przedmiocie jest przedwczesne, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Natomiast dokonanie takich ustaleń na etapie postępowania przed organem II instancji wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego wynikający z art. 136 § 1 K.p.a. i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że ocena techniczna w zakresie, w którym ocenę przeprowadzono jest spójna, jasna i zawiera kategoryczne wnioski, jednakże nie zmienia to faktu, że jest niepełna, a wyrażone w niej wnioski należy uznać za częściowe, jako że nie dotyczą poziomu hałasu. Z tego względu wbrew twierdzeniom skarżącej uzupełnienie oceny technicznej o pomiary hałasu ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i jest niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że konieczność uzupełnienia wywodów jednej opinii o (1) "odniesienie" do rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (2) sformułowanie wniosków w zakresie spełnienia wymaganych norm oraz (3) pomiar hałasu w lokalu numer [...], uzasadnia uchylenie decyzji administracyjnej podczas gdy konieczność uzupełnienia niewielkiego fragmentu materiału dowodowego nie mieści się w przesłankach art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym uchylenia decyzji organ dokonuje w przypadku gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej choć opiera się na wskazaniu przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszeniu prawa procesowego), w istocie jego sformułowanie wskazuje na wymiar prawnomaterialny, a mianowicie na zakres normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 K.p.a., a związku z tym czy przepis ten miał w sprawie zastosowanie. Ponadto przyjmując, że przepisy K.p.a. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnej sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego, ponieważ należy je powiązać z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej – tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Przechodząc zatem do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji związanej ze wskazywanym w zarzucie naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. brak jest podstaw do przyjęcia, że wypowiedziana przez Sąd I instancji ocena prawna była wadliwa. Wbrew sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej art. 138 § 2 K.p.a. odnosi się nie tylko do oceny czy w sprawie wyjaśnienia wymaga "niewielki fragment materiału dowodowego", ale przede wszystkim czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wskazywany w zarzucie skargi kasacyjnej "niewielki fragment materiału dowodowego" nie wyklucza, że będzie to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak w okolicznościach tej sprawy braki opinii technicznej nie tyle stanowią "niewielki fragment materiału dowodowego", ile stanowią o braku objęcia opinią koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego, który niezależnie od wydanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. powinien uwzględniać m.in. treść § 326 ust. 3, § 326 ust. 4 pkt 2 i 3 oraz § 327 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz odpowiednich Norm Polskich.
W okolicznościach tej sprawy niewadliwie oceniono, że w opinii nie przedstawiono żadnych pomiarów hałasu chociażby wywołanych korzystaniem z łazienki i zestawieniem ich ze wskazaną izolacyjnością akustyczną ściany, czy pomiarów hałasu w sąsiednim lokalu nr [...], a więc jaki stopień hałasu powstaje i przenika przez ścianę. Konieczność zachowania odpowiedniego poziomu hałasu przenikającego do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach. Stąd w sprawie niewadliwie powołano się na Polską Normę "PN-87/B-02151/02". Norma ta uzależnia poziom dźwięku od rodzaju pomieszczenia – dla pomieszczeń mieszkalnych w budynkach mieszkalnych w dzień jest to 35 dB w nocy – 25 dB; zaś w pomieszczeniach kuchni i sanitarnych w mieszkaniach 40 dB zarówno dla pory dziennej jak i nocnej.
Taki bowiem zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy wynika z § 326 ust. 1 ww. rozporządzenia, tym bardziej, że w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. PINB tylko przykładowo wskazał jakie przepisy rozporządzenia należy uwzględnić celem sporządzenia opinii technicznej. Ponadto zgodnie z § 326 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie należało ustalić nie tyle czy w ogólności ściana powoduje pogorszenie izolacyjności akustycznej pomiędzy pomieszczeniami poniżej wartości wynikających z wymagań zawartych w Polskiej Normie dotyczącej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, lecz czy takie pogorszenie powodują prowadzone w budynku przewody i kanały instalacyjne. Przedstawiona opinia generalny wniosek formułuje w odniesieniu do obliczeń ściany, które uwzględniają ogólną masę powierzchniową ściany, tj. około 300 kg/m2, i izolacyjność akustyczną ściany, tj. Ra2 = 72 dB.
Wnioski i zalecenia opinii dotyczą ściany po wykonaniu bruzd pod instalację. Nie odnoszą się natomiast do oceny czy miejsca, w których wykonano bruzdy powodują pogorszenie izolacyjności akustycznej. W tym zakresie opinia jest niespójna, ponieważ w części obliczeniowej w odniesieniu do wykonanych bruzd i instalacji wodnej stwierdza się w niej, że wykonane bruzdy pod instalację pomniejszają izolacyjność ściany, która w tych miejscach wynosi Ra2 = 42 dB. We wnioskach i zaleceniach brak jest odniesienia się do tego ustalenia, które wskazuje na możliwość ponadnormatywnego przenikania hałasu do sąsiedniego mieszkania. Zgodnie zaś z Polską Normą "PN-B-02151-3:2015-10" wymagana norma wynosi 50 dB dla ściany międzymieszkaniowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. A zatem z opinii powinno jasno wynikać czy wykonane w niniejszej sprawie bruzdy, w związku z dokonanymi ustaleniami, mogą lub nie – powodować naruszenia norm, ponieważ od tego zależy podjęcie odpowiednich działań celem uzyskania stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jednak powyższe wskazania nie są wystarczające dla ustalenia wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego. A mianowicie, poza ustaleniem czy ściana oraz kanały i przewody instalacyjne spełniają ww. warunki techniczne, z § 327 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika konieczność ustalenia, czy wykonana instalacja wodna nie powoduje powstawania nadmiernych hałasów, utrudniających eksploatację lub uniemożliwiających ochronę użytkowników pomieszczeń przed ich oddziaływaniem. W tym zakresie opinia nie opiera się na żadnych ustaleniach, lecz arbitralnie stwierdza, że po wykonaniu bruzd pod instalację dopływu i odpływu wody do umywalki i baterii prysznicowej w łazience lokalu nr [...] nie występuje pogorszenie izolacji akustycznej pomiędzy lokalami. Skoro omawiana opinia techniczna zawiera określone braki, to jednoznacznym dowodem w sprawie, czy zamontowana w ścianie międzylokalowej instalacja wodno-kanalizacyjna powoduje naruszenie norm w zakresie hałasu, jest przedstawienie konkretnych pomiarów hałasu chociażby wywołanych korzystaniem z łazienki i zestawieniem ich ze wskazaną izolacyjnością akustyczną ściany, czy pomiarów hałasu w sąsiednim lokalu nr [...].
Jednak należy pamiętać, że takie ustalenie i tak nie zwalnia organów od ustalenia czy ściana spełnia określone prawem parametry, z uwagi na to, że stanowi ona przegrodę izolacyjną pomiędzy lokalami, co ma stanowić generalną ochronę lokalów mieszkalnych także przed innymi źródłami hałasu niż wskazywana instalacja wodno-kanalizacyjna.
Z powyższego wywodu wynika, że stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie w sprawie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zaś przedstawienie niepełnej opinii technicznej uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., celem przeprowadzenia przez organ I instancji koniecznego zakresu postępowania z uwzględnieniem między innymi § 326 ust. 3, § 326 ust. 4 pkt 2 i 3 oraz § 327 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.