Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 13 lutego 2013 r. sygn. II SA/Rz 1058/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z [...] maja 2012 r. nr [...], wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz zasądził na rzecz E. W. zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 1 czerwca 2010 r. wystosował do E. W. upomnienie nr [...], wzywając ją do wykonania w terminie 7 dni obowiązku rozbiórki szopy na działce nr 1342 przy ul. [...] w R. nad S., wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w R. z [...] listopada 1987 r. (wadliwie oznaczonej w upomnieniu jako decyzja z [...].12.1987 r.), znak [...]. Upomnienie zawierało pouczenie, że w przypadku nie wykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W reakcji na upomnienie E. W. podniosła, że nastąpiło przedawnienie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
Wobec bierności zobowiązanej, postanowieniem z [...] lipca 2010 r. PINB w Nisku nałożył na E. W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 18.765 zł z powodu uchylania się przez nią od obowiązku rozbiórki szopy oraz opłatę egzekucyjną w kwocie 68 zł, wystawiając również tytuł wykonawczy nr [...] na formularzu "TYT-1", obejmujący obowiązek zapłaty tej grzywny. Na postanowienie to E. W. wniosła pismo zatytułowane jako zażalenie datowane na 3 sierpnia 2010 r., w którym domagała się zmiany lub uchylenia skarżonego postanowienia oraz wstrzymanie jego wykonania. W treści zażalenia wnosząca podnosiła również kwestię przedawnienia wykonania obowiązku. Organ II instancji przyjął, że w piśmie zobowiązanej oprócz zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny znajdują się też zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, do rozpoznania których zobowiązano organ I instancji.
Nadto odrębnym pismem E. W. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc przedawnienie wykonania obowiązku, wadliwość wystawionego tytułu wykonawczego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. PINB w Nisku uznał zgłoszone przez zobowiązaną zarzuty do tytułu wykonawczego za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie to zostało przez PWINB w Rzeszowie uchylone postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] a postępowanie w przedmiocie zarzutów do tytułu wykonawczego umorzone. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. PWINB w Rzeszowie uchylił także postanowienie PINB w Nisku z [...] lipca 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wskazując na nie wydanie przez organ I instancji tytułu wykonawczego obejmującego egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym, a także na fakt uprzedniego uchylenia postanowienia w przedmiocie zarzutów i umorzenia postępowania.
Podejmując kolejne czynności w dniu [...] maja 2012 r. PINB w Nisku wystawił na formularzu "TYT-3" tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący nakaz rozbiórki szopy drewnianej na działce nr 1342 przy ul. [...] w R. nad S., jako podstawę obowiązku wskazano orzeczenie z [...] listopada 1987 r. nr [...] i stwierdzono, że doręczenie upomnienia nastąpiło w dniu 9 czerwca 2010 r. W dalszej kolejności postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] organ egzekucyjny nałożył na zobowiązaną grzywnę w kwocie 18.765 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w R. z [...] listopada 1987 r. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego – szopy drewnianej o wymiarach 5.05 m na 4.25 m. Zobowiązana wniosła zarówno zażalenie na postanowienie w przedmiocie grzywny, jak i zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...] PWINB w Rzeszowie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego ale kwestionując dopuszczalność ustalania wysokości grzywny w celu przymuszenia wedle reguł określonych dyspozycją art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wnosząc natomiast zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązana w piśmie z 18 maja 2012 r. podniosła, że zastosowano środek egzekucyjny uciążliwy, egzekucja jest niedopuszczalna wobec wstrzymania wykonania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, sam zaś obowiązek stał się niewymagalny. Zarzuciła też organowi naruszenie obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia.
Postanowieniem z [...] maja 2012 r. [...], sprostowanym postanowieniem z 30 sierpnia 2012 r., PINB w Nisku uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na rozbiórce szopy na działce nr 1342 w R. nad S. przy ul. [...], użytkowanej jako mieszkanie. W podstawie prawnej podano art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm., zwana dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki szopy orzeczony ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w R. z [...] grudnia 1987 r. nie został dotychczas wykonany, obowiązek ten nie uległ przedawnieniu.
W dniu 1 czerwca 2010 r. skierowano do E. W. upomnienie, a nałożenie grzywny w celu przymuszenia stanowi kolejny etap postępowania. Odnosząc się do zarzutu zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego stwierdzono, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zastosowania innego środka, ani zmiany wysokości obliczonej grzywny. Także zarzut naruszenia art. 29 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uznano za bezzasadny. Wyjaśniono, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] czerwca 2010 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę, dotyczy innej decyzji niż objęta tytułem wykonawczym z [...] maja 2012 r.
W zażaleniu na postanowienie zobowiązana wniosła o jego uchylenie i zarzuciła brak doręczenia upomnienia, co narusza art. 15 § 1 u.p.e.a., stanowi podstawę dla zgłoszonego zarzutu i powinno doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Strona zwróciła też uwagę na niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę, ponieważ w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeczono o wstrzymaniu jej wykonania. W tym zakresie strona wskazała na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 marca 2011 r. II SA/Rz 52/11 odnoszące się do wstrzymania wykonania decyzji wydanej w sprawie nakazu rozbiórki ścian posadowionych na fundamencie betonowym, mających charakter ocieplenia drewnianej szopy. Podniosła także argumenty natury faktycznej – sankcjonowanie istniejącego stanu przez organy w okresie wielu lat, podeszły wiek zobowiązanej, brak możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego przez gminę.
Postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...] PWINB w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Wyjaśnił, że podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowić mogą tylko okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 – 10 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego żadna z nich nie wystąpiła w sprawie. Postępowanie dotyczy obowiązku orzeczonego decyzją z [...] listopada 1987 r. Obowiązki wynikające z decyzji organów nadzoru budowlanego nie ulegają przedawnieniu, a stronie doręczono prawidłowe upomnienie, które podjęła osobiście 9 czerwca 2010 r. Pozostałe natomiast zarzuty nie mają związku z postępowaniem, albowiem dotyczą obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji PINB w Nisku z [...] czerwca 2009 r., utrzymanej w mocy przez PWINB w Rzeszowie decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...].
W skardze do sądu administracyjnego zobowiązana wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy w sposób mający na celu uwzględnienie słusznego interesu strony, oraz art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przesłanek zasadności nakazu rozbiórki szopy stanowiącej w istocie budynek mieszkalny w sytuacji, gdy organy Gminy R. nad S. nie są w stanie zapewnić jej lokalu zastępczego. Skarżąca zakwestionowała także ważność i skuteczność doręczenia upomnienia, ponieważ postępowanie egzekucyjne zostało w 2010 r. umorzone, a tytuł egzekucyjny z [...] maja 2012 r. dotyczy świadczenia o charakterze niepieniężnym. Upomnienie doręczone 9 czerwca 2010 r. dotyczyło tytułu wykonawczego z [...] lipca 2010 r. nr [...], odnoszącego się do świadczenia pieniężnego.
Natomiast tytuł wykonawczy z [...] maja 2012 r. nr [...] dotyczy rozbiórki szopy, więc świadczenia niepieniężnego, przed jego wystawieniem nie doręczono upomnienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, że po spaleniu się domu szopa służy rodzinie jako budynek mieszkalny, czego organy nie uwzględniły. Wykonanie nakazu rozbiórki pozbawi skarżącą mieszkania i skaże na bezdomność.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę i podał, że budynek objęty przedmiotem rozstrzygnięcia istnieje w księgach wieczystych, posiada przyłącze energetyczne. Powołał się na stanowisko zajęte przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu w piśmie z 28 stycznia 1988 r., które znajduje się w aktach administracyjnych, a w którym wskazano na zasadność odroczenia egzekwowania decyzji o nakazie rozbiórki do czasu eksmisji z nieruchomości, zgodnie z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Tarnobrzegu z 9 listopada 1979 r, sygn. I Cr 423/7, a to ze względu na użytkowanie szopy na cele mieszkalne.
Zaskarżonym wyrokiem z 13 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienia organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na kryteria i zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.
Sąd I instancji podał, że podstawę normatywną postanowienia organu egzekucyjnego stanowił art. 34 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyjaśnił, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. odnoszący się do braku wyjaśnienia zasadności nakazu rozbiórki obiektu szopy, albowiem przedmiotem skargi nie była decyzja o nakazie rozbiórki, zaś organ egzekucyjny stosownie do dyspozycji art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jako trafne Sąd ocenił również stanowisko organów egzekucyjnych, że doręczenie skarżącej, jako zobowiązanej, upomnienia w dniu 9 czerwca 2010 r. było skuteczne z punktu widzenia dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki, mimo uprzedniego umorzenia tego postępowania przez PWINB w Rzeszowie postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. PINB w Nisku nie miał, jako wierzyciel, obowiązku ponownego doręczenia upomnienia.
Upomnienie nie ma miejsca w ramach postępowania egzekucyjnego, jest to czynności wierzyciela poprzedzająca wszczęcie postępowania egzekucyjnego, do którego dochodzi z reguły z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego (art. 32 u.p.e.a.). Akceptowane jest w judykaturze, że jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym zakresie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 252/11, LEX nr 1219112). Wprawdzie w upomnieniu doręczonym skarżącej błędnie podano datę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w R. n/S. (pomyłka dotyczy miesiąca jej wydania), ale pomyłka ta nie była istotna, skoro nie ulega wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym przez PINB w Nisku chodziło o przymusowe wyegzekwowanie nakazu rozbiórki orzeczonego przez ten organ decyzją z [...] listopada 1987 r. nr [...], a odnoszącej się do obiektu drewnianej szopy zlokalizowanej na działce nr 1342 przy ul. [...] w R. n/S., użytkowanej jako mieszkanie.
Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że wstrzymanie wykonania nakazu rozbiórki ścian murowanych, stanowiących konstrukcję ocieplającą szopę, wynikającego z innej decyzji organu nadzoru budowlanego, nie rozciąga się na cały obiekt budowlany. Postanowieniem z 11 marca 2011 r. II SA/Rz 52/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie decyzji PWINB w Rzeszowie utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki ścian na fundamencie betonowym o wymiarach 4.90 m na 7.93 m orzeczony decyzją PINB w Nisku z 24 czerwca 2010 r. Zakres wstrzymania wykonania nie odnosi się do obiektu drewnianej szopy. Nadto Sąd I instancji zauważył, że jest mu wiadomym z urzędu, że wyrokiem z 27 października 2011 r. skarga E. W. na decyzję PWINB w Rzeszowie z [...] listopada 2010 r. została oddalona.
Uzasadniając uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych postanowień Sąd I instancji wyjaśnił, że nastąpiło ono z przyczyny, której nie wzięły pod uwagę orzekające w sprawie organy. W aktach administracyjnych organu I instancji (k. 6b) znajduje się kopia pisma Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu z 28 stycznia 1988 r. Z treści tego pisma wynika, że w wyniku interwencji E. W. organ stopnia wojewódzkiego uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę (tj. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. n/S. z [...] listopada 1987 r.) jest prawidłowa i nie znalazł podstaw do jej weryfikacji. Jednocześnie zarazem w piśmie tym stwierdzono, że wobec faktu użytkowania szopy na cele mieszkalne egzekwowanie decyzji należy odroczyć do czasu eksmisji z nieruchomości, zgodnie z wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Tarnobrzegu z dnia 9 listopada 1979 r. sygn. akt I Cr 423/79.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie sporządzenia tego pisma przepis art. 39 obowiązującej wówczas ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), stanowił, iż jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Zdaniem Sądu I instancji w piśmie Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu z 28 stycznia 1988 r. doszukać się należy rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Znajduje to uzasadnienie w treści art. 75 Konstytucji RP, wedle którego władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności.
Skoro zatem nastąpiło odroczenie wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki, a nie jest wątpliwe, że nie doszło w chwili prowadzenia egzekucji administracyjnej do ziszczenia się warunku, od którego uzależniono ustanie skutku odroczenia wykonania obowiązku - eksmisji z nieruchomości, to zachodzi sytuacja, o której stanowi art. 33 pkt 2 u.p.e.a. Przepis ten jako jedną z podstaw wnoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wymienia odroczenie terminu wykonania obowiązku. Prowadzi to do wniosku, że wnoszone przez skarżącą zarzuty uznać należałoby z tej przyczyny za uzasadnione, co oznacza, że organ I instancji podejmując postanowienie z 3 września 2012 r. dopuścił się naruszenia art. 33 pkt 2 w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie w mocy powyższego postanowienia przez PWINB w Rzeszowie nastąpiło z kolei z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowił podstawę jego wydania.
To zaś nakazuje Sądowi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylić wydane w sprawie postanowienia. Sąd zwrócił uwagę, że skoro nie ulega wątpliwości, że skarżąca wskutek spalenia się domu mieszkalnego wybudowała w warunkach samowoli budowlanej szopę drewnianą, zaadaptowaną na cele mieszkaniowe, a stan ten trwa przez wiele lat i nastąpiło odroczenie terminu wykonania nakazu rozbiórki, to niesprawiedliwe byłoby, przy braku zapewnienia lokalu zastępczego przez gminę, odmienne orzekanie niż to zostało przez Sąd przyjęte. Formułując zalecenia dla organu co do dalszego postępowania Sąd I instancji wskazał na konieczność uwzględnienia przedstawionego stanowiska Sądu i w sytuacji uprawomocnienia się wyroku, wydania postanowienia rozpoznającego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji.
W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 2 i art. 34 § 4 u.p.e.a., poprzez uznanie, że na podstawie art. 39 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane orzeczono o odroczeniu wykonania nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji z 13 listopada 1987 r., co przesądziło o zasadności podniesionego zarzutu odroczenia terminu wykonania obowiązku,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, uniemożliwiających organowi egzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że uznanie pisma Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu z 28 stycznia 1988 r. za decyzję wydaną na podstawie art. 39 prawa budowlanego z 1974 r. nie jest uzasadnione. Pismo to nie jest taką decyzją zarówno z przyczyn formalnych, jak i materialnych. Zwrócono uwagę, że przepis ten mógł mieć zastosowanie do nakazów rozbiórki orzeczonych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. W stosunku do przedmiotowej szopy nakaz rozbiórki został oparty na przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 praw budowlanego, wobec czego odroczenie wykonania na podstawie art. 39 prawa budowlanego nie mogło mieć miejsca. Nakaz rozbiórki wobec szopy został orzeczony ze względu na naruszenie przez ten obiekt warunków technicznych, a decyzja ma na celu ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Nie zachodzi również okoliczność określona w art. 38 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., albowiem obiekt był samowolą. Nie byłoby zatem dopuszczalne zastosowanie w stosunku do orzeczonego nakazu instytucji odroczenia wykonania na podstawie art. 39 prawa budowlanego.
Pismo Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu nie jest decyzją również z tego powodu, że nie zawiera władczego rozstrzygnięcia i nie pochodzi od organu właściwego w sprawie, brak zatem elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji administracyjnej. Zwrócono także uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 39 prawa budowlanego z 1974 r. powinna zawierać termin, na jaki następuje odroczenie wykonania, a tego elementu w omawianym piśmie brak. Przepis stanowi o odroczeniu "na oznaczony czas", a w piśmie tego czasu nie określono. Wskazanie na odroczenie do czasu eksmisji wskazuje na odwołanie się do warunku jako zdarzenia przyszłego i niepewnego. W konsekwencji Sąd I instancji wadliwie uznał, że omawiane pismo stanowi decyzję odraczającą wykonanie rozbiórki, w sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.
Zakwestionowano także w skardze kasacyjnej zasadność powoływania się przez Sąd I instancji na przepis art. 75 Konstytucji. Fakt, że skarżąca po pożarze wybudowała w warunkach samowoli szopę drewnianą, w której zamieszkała z rodziną, a stan taki trwa wiele lat, nie może być wykorzystywany jako argument, aby sankcjonować utrzymujący się stan naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji zagrożenia pożarowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że polega ona na wydaniu wadliwych wskazań, które są konsekwencją oceny prawnej uniemożliwiającej egzekucję obowiązku. W ponownym postępowaniu organ został zobowiązany do zastosowania wykładni przyjętej przez Sąd I instancji i wydania postanowienia w sprawie zarzutów. Wykładnia ta uznaje zasadność zarzutu z art. 33 pkt 2 u.p.e.a., czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do wydania postanowienia na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. o uwzględnieniu zarzutu i umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Ocena ta w konsekwencji prowadzi do sytuacji mogącej uniemożliwić egzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej. Warunek wskazany w piśmie Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu (eksmisja z nieruchomości) nie musi się ziścić. Brak lokalu zastępczego udostępnionego przez gminę uniemożliwi egzekucję. Ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji nie uwzględnia podstawy prawnej decyzji z 13 listopada 1987 r. o rozbiórce w kontekście art. 39 prawa budowlanego z 1974 r. i w chwili obecnej uniemożliwia wyegzekwowanie usunięcia skutków naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. wniosła o jej oddalenie. Przytoczyła okoliczności, w jakich zmuszona była do zamieszkania po pożarze w szopie, podała że sprawa ma źródło w konflikcie sąsiedzkim. Szopa nie stwarza zagrożenia pożarowego dla innych budynków, co potwierdza pismo Komendanta Rejonowej Straży Pożarnej w Stalowej Woli z 5 lutego 1988 r. Zarzuciła, że decyzja o rozbiórce z 1987 r. nie była wykonalna w chwili jej wydania, albowiem eksmisja mogła być wykonana ówcześnie tylko do lokalu zastępczego a takiego gmina ani wówczas, ani teraz nie zapewnia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania przychyliła się do stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. pełnomocnik uczestniczki wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie odpowiadającej kosztom przejazdu w wysokości 144 i 20/100 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak takiego wpływu uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej.
Należy przy tym zauważyć, że na dopuszczalność uwzględnienia skargi kasacyjnej ma wpływ także przesłanka określna w części końcowej art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy orzeczenie sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Sytuacja taka ma miejsce, gdy sąd I instancji kierował się błędnymi przesłankami, jednak zastosowanie przesłane właściwych doprowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, nie może bowiem przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd I instancji (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz Lex, Lex 2013., teza 8 do art. 184.). Należy jednak podkreślić, że tożsamość przyjętego w sprawie stanu faktycznego nie oznacza takiej samej kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych, kwalifikacja bowiem dotyka sfery stosowania prawa materialnego, zaś ustalanie stanu faktycznego odbywa się na podstawie reguł postępowania. Skutkiem oddalenie skargi kasacyjnej z powołaniem się przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, jest ustanie związania oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu sądu I instancji, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Można przy tym wskazać, że zaskarżony wyrok został oparty zarówno na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) jaki i lit. c) p.p.s.a. Ten ostatni przepis obliguje sąd do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadnie przy tym Sąd I instancji w uzasadnieniu powołał się na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego stosowanie związane jest z koniecznością uwzględnienia przez sąd administracyjny I instancji również takich naruszeń prawa, które nie zostały objęte zarzutami skargi i prawidłowo Sąd I instancji wziął pod rozwagę wszystkie ustalone w sprawie okoliczności faktyczne, choć dokonał ich wadliwej kwalifikacji.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pt 1 lit. c) p.p.s.a. został w skardze kasacyjnej połączony w pierwszej kolejności z zarzutem naruszenia art. 33 pkt 2 u.p.e.a., który jako podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wskazuje odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Katalog podstaw prawnych zarzutów wymieniony w art. 33 u.p.e.a. ma zróżnicowany charakter, część z nich ma charakter formalny i procesowy, część zaś merytoryczny. Zarzut z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. ma charakter merytoryczny, okoliczności stanowiące podstawę zarzutu nie są związane z tokiem postępowania organów egzekucyjnych, ale mają względem niego charakter zewnętrzny, ich źródłem są rozstrzygnięcia innych organów lub przepisy prawa. W sprawie zobowiązana powoływała się na zarzut wstrzymania wykonania nakazu rozbiórki, który organy łączyły z innym postępowaniem i odrębnym nakazem, dotyczącym innych robot budowlanych, do tego ograniczając swoje argumenty.
Sąd I instancji natomiast prawidłowo zwrócił uwagę na materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, a pominięty przez organy oraz istniejące w sprawie okoliczności faktyczne. Nie można zaprzeczyć, że od 1987 r. właściwe organy nie przystąpiły do egzekucji nakazu rozbiórki. Wobec tego faktu argumenty skargi kasacyjnej, wniesionej przez organ egzekucyjny, że nakaz rozbiórki dotyczy obiektu powodującego niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, muszą budzić zdziwienie.
Skarżący kasacyjnie nie ujawnia żadnego powodu, dla którego egzekucja przez kilka dziesięcioleci nie była wszczynana przez zobowiązane do tego organy, mimo wskazanych zagrożeń i przyczyn orzeczonego nakazu rozbiórki. Mając na względzie obowiązek realizacji przez organy ciążących na nich kompetencji, nie można bez uprzedniej weryfikacji przyjąć, że zwłoka ta miała swe jedyne źródło wyłącznie w zaniechaniu. Konieczna jest szczególna wnikliwość w ocenie okoliczności sprawy, można bowiem przynajmniej wstępnie założyć, mając na uwadze zasadę legalizmu w działaniu administracji, iż istotnie bierność organów egzekucyjnych znajduje jakieś usprawiedliwienie i uzasadnienie. W aktach administracyjnych jednym z pierwszych dokumentów w nich się znajdujących, jest przywołane przez Sąd I instancji pismo Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu, zawierające przytoczone przez Sąd I instancji stwierdzenie o konieczności odroczenia egzekwowania nakazu rozbiórki, zgodnie z wyrokiem SW w Tarnobrzegu I Cr 427/97. Okoliczność ta nie jest kwestionowana, wątpliwości jedynie budzi kwalifikacja zawartego w tym piśmie stwierdzenia. Okoliczność ta powinna być jednak przedmiotem analizy i sprawdzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań dotyczących dalszego postępowania. Wadliwość ta polega na związaniu organów egzekucyjnych kwalifikacją prawną ustalonego w sprawie stanu faktycznego, czyli przyjęcia, że zachodzi przesłanka z art. 34 § 4 u.p.e.a. do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na wydanie decyzji o odroczeniu przymusowej rozbiórki. Taka ocena stanu faktycznego nie została przez Sąd I instancji wystarczającą wnikliwie uzasadniona. Mimo tej wadliwości nie jest jednak uzasadnione uchylenie wyroku Sądu I instancji, albowiem mimo wadliwego uzasadnienia, odpowiada on prawu.
Sąd był z urzędu zobowiązany do uwzględnienia wszystkich uchybień organów, także dowodowych. Wskazując na treści zawarte w piśmie Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu zwrócił uwagę na zaniechanie organów w zakresie ich zbadania i rozważenia. Zaniechanie w tym zakresie mogło bowiem wpłynąć na wynik postępowania administracyjnego. Orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. był zatem uprawniony do uchylenia decyzji ze względu na pominięcie przez organy istotnego dla sprawy materiału. Konsekwencją ich uchylenia i ponownego prowadzenia postępowania powinno jednak być ponowne podjęcie przez organy czynności wyjaśniających i ocena materiału dowodowego uwzględniająca w szczególności omawiane wyżej pismo Głównego Architekta Wojewódzkiego w Tarnobrzegu i wymieniony w nim wyrok sądu powszechnego celem ustalenia, czy w przeszłości doszło do odroczenia wykonania nakazu rozbiórki.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz E. W. postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2, 205 § 1 i 2099 p.p.s.a.