Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 877/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. i W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] o odmowie uchylenia, w trybie wznowienia, własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] Tą ostatnią decyzją Wojewódzki Inspektor (uchyliwszy decyzję organu pierwszej instancji) nakazał A. L. i W. L. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] na działce nr X, Y, Z rozbiórkę: 1) nadbudowanej części budynku w całości piętra i poddasza, 2) rozbudowanej części budynku, to jest dwóch pomieszczeń (pokoju i przedpokoju), ścian zewnętrznych wraz z fundamentami, stropów nad tymi pomieszczeniami, posadzek w tych pomieszczeniach oraz ściany wewnętrznej dzielącej te pomieszczenia, 3) dobudowanego do budynku mieszkalnego pomieszczenia kotłowni zlokalizowanego na działkach 84 i 94.
W skardze kasacyjnej A. L. i W. L. zarzucili naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit c, 134 § 1 oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b i c oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 § 1, 86 i 107 § 3, 138 § 1, 140, 145 § 1 pkt 5 i art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przekroczenie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a i rozszerzenie granic skargi na niekorzyść skarżących, sformułowania samodzielnie zarzutu w postaci nie relewantności zeznań świadków w sprawie oraz nieuwzględnienie zarzutu, że decyzja jest niewykonalna ponieważ budynek nie stoi na działkach X, Y, Z. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowo Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zaskarżone decyzje wydano w postępowaniu wznowieniowym. Organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową z dnia [...] lutego 2016 r. Uznały, że jako przesłanka wznowieniowa nie może być traktowane przywołanie przez skarżących takiej oto okoliczności, iż istnieją świadkowie mogący wykazać, że nie prowadzili robót po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] wstrzymującego roboty budowlane. Wskazali, że dowody te są nowymi dowodami w sprawie, ponieważ nie były one znane Wojewódzkiemu Inspektorowi w chwili wydawania decyzji z [...] lutego 2016 r.
Organy uznały, że dowody z zeznań świadków nie są nowymi dowodami, a nowymi źródłami dowodowymi i przeto nie mogą uzasadniać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił sprawę inaczej aniżeli organy. Przypomniał, że wedle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawą wznowienia postępowania może być także wyjście na jaw "nowych okoliczności faktycznych" i nie można wykluczać, że te mogą być wykazane za pomocą zeznań świadków/.
Sąd doszedł jednak do przekonania, że powyższe nie uzasadnia uwzględnienia skargi, gdyż i tak okoliczności jakie mogliby przedstawić świadkowie nie podważyłyby wydania w sprawie decyzji rozbiórkowej. Sąd zauważył, że organy w toku postępowania kilkukrotnie dawały skarżącym szansę legalizacji, a ci z tej szansy nie skorzystali. Sąd dostrzegł, że wprawdzie decyzję rozbiórkową wydano na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę tej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), jednakże była do jedynie dodatkowa podstawa prawna rozbiórki, która ziściła się w przyjętych okolicznościach. Sąd natomiast zaznaczył, że nie zmienia to faktu, że sprawa dotyczyła ewidentnej samowoli, "w odniesieniu do której skarżący nie skorzystali z możliwości legalizacji, [a] rozbiórka i tak zostałaby orzeczona".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący w skardze kasacyjnej nie zupełnie bez racji dostrzegają, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę doprowadził do "rozszerzenia granic skargi" i formułował samodzielnie tezy o "nie relewantności zeznań świadków w sprawie". Wywód przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego sprowadza się do wykazania w istocie rzeczy, że decyzja rozbiórkowa z [...] lutego 2016 r. musiałaby zapaść niezależnie od okoliczności, czy spełnione byłyby przesłanki z art. 50a pkt 1 P.b., gdyż skarżący na ówczesnym etapie i tak nie spełnili warunków legalizacji obiektu. Stąd niejako zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazane zeznania świadków nie mogłyby prowadzić do podważenia nakazu rozbiórki we wznowionym postępowaniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie wywód uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznać należy za zbędny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozróżniając w ramach przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., fakt wyjścia na jaw "nowych dowodów" oraz "nowych okoliczności" i przypisując skarżącym (w postępowaniu wznowieniowym) wolę wskazania w gruncie rzeczy na "nowe okoliczności" (za pośrednictwem zeznań świadków), nie rozważył, czy w kontekście sprawy można w ogóle twierdzić o "nowych" okolicznościach.
Jak podkreślili w skarżący w skardze: "wnioskowane przez nas zeznania świadków stanowią nowe dowody, bowiem w dniu wydania ostatecznej decyzji świadkowie M. S., S. S., W. Ł., A. J. i W. S. posiadali istotną wiedzę dotyczącą czasu i zakresu rozbudowy przedmiotowego budynku, wobec czego uznanie tych dowodów za nowe nie wymaga, uprzedniego złożenia zeznań w innym postępowaniu; niezależnie od powyższego, sam fakt posiadania przez świadków informacji istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy winien być poczytywany za nową okoliczność, podlegającą weryfikacji w toku postępowania wznowieniowego".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już a limine można stwierdzić, że skarżący żadnej "nowej" okoliczności nie znanej organowi nie wskazali. Z decyzji rozbiórkowej z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że kwestia czasu i zakresu rozbudowy była przez organ badana i było to jedno z podstawowych ustaleń organu z kontekście podstawy prawnej decyzji (art. 50a pkt 1 P.b.). Od decyzji tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., II SA/Gl 329/16 prawomocnie oddalił skargę.
Twierdzenie obecnie przez skarżących, choćby miało to być potwierdzone zeznaniami nowych świadków, że budowa objęta rozbiórką miała być prowadzona w innym czasie i zakresie aniżeli ustalono w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nie jest "wyjściem na jaw nowych okoliczności", a wysunięciem nowych twierdzeń w odniesieniu do okoliczności znanych organowi i przezeń ostatecznie ocenionych i przesądzonych (co było następnie też przedmiotem kontroli legalności w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku). Można w tym miejscu wskazać, że wobec przedstawionego ujęcia organy administracji poniekąd trafnie akcentowały, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zanegował, że inicjatywa skarżących w postępowaniu wznowieniowym sprowadzała się w istocie rzeczy do wskazania nowych źródeł dowodowych (z zeznań świadków) a nie dowodów istniejących w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem, a to nie mogło stanowić podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe, mimo pewnych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten należy uznać za odpowiadający prawu (art. 184 P.p.s.a.). Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim dotyczy on art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit c, 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to jest dotyczy akcentowanego w niej zakresu kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Niezrozumiałe i niewyjaśnione są natomiast powody wskazania jako podstawy kasacyjnej innych przepisów: art. 135 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b i c oraz § 2 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 86 i art. 107 § 3, art. 138 § 1, art. 140 i art. 156 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miał naruszyć te regulacje.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że poza zakresem okoliczności istotnych z punktu widzenia kontrolowanego postępowania wznowieniowego jest zgłoszona w skardze kasacyjnej okoliczności, że decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. miałaby być niewykonalna, gdyż dotyczyła rzekomo nieistniejącej działki Z. W tym miejscu można jedynie ograniczyć się do zasygnalizowania, że z akt postępowania o rozbiórkę (map ewidencyjnych) wynika, że ówcześnie "na tyłach" (względem ulicy [...]) działek X i Y, znajdowała się działka oznaczona jako Z. Mając na względnie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] stycznia 2023 r. (k. [...] akt sądowych).