Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu [...] sierpnia 2012 r. J. W. i W. K. wystąpiły do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o zmianę na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...], położonej we wsi [...], gm. [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Podlaski odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
J. W. i W. K. nie przedstawiły nowych dowodów, z których wynikałby słuszny interes stron. Nieruchomości wnioskodawczyń nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Analiza zawarta w raporcie oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora.
Decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., o zmianę której występują wnioskodawczynie, była badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym, który decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję GINB z dnia [...] lutego 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji.
Od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. J. W. i W. K. złożyły odwołanie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przyczyną umorzenia postępowania był brak w obiegu prawnym rozstrzygnięcia, w stosunku do którego wniesiono odwołanie.
Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze należy do grupy decyzji związanych, czyli takich, które muszą zostać wydane przez organ w określonych przez prawo okolicznościach (w przedmiotowej sprawie - brak w obrocie prawnym decyzji, w stosunku do której złożone zostało odwołanie) i wola stron nie może skutkować zmianą takiej decyzji.
W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., jest decyzją związaną, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był brak w obiegu prawnym rozstrzygnięcia, w stosunku do którego wniesiono odwołanie.
Sąd I instancji podkreślił, że w stosunku do decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy wydawaniu takich decyzji przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie administracyjne. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r. skargę kasacyjną wniosła J. W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), dalej p.u.s.a., poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu przyjęcia za wiarygodną błędnej oceny organu, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. posiada walor decyzji związanej, podczas gdy w rzeczywistości waloru tego nie posiada, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu poprzez niedostrzeżenie, że związanie decyzji ustąpiło z dniem uprawomocnienia się decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r., którą stwierdzono nieważność decyzji, na której została oparta decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 20107 r.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ odwoławczy zaniechał w niniejszej sprawie zebrania całego materiału dowodowego, na co wskazywała skarżąca. Świadczy o tym brak zobowiązania Wojewody do dostarczenia brakujących akt. Wojewoda Podlaski nie przekazał pełnych akt sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a szczególnie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2008 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., na której była oparta decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. umarzająca postępowanie odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jej autor postawił zarzuty naruszenia przez ten Sąd zarówno przepisów postępowania, jaki przepisów prawa materialnego, jednakże ich zasadności upatruje przede wszystkim w fakcie wydania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o uchyleniu, we wznowionym postępowaniu, decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że skoro decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego (wszczętego odwołaniem m.in. J. W.) wydana została z uwagi na ostateczne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i brak w obrocie prawnym decyzji, wobec której odwołanie złożono, to późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę powoduje, że możliwa jest obecnie zmiana decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 154 k.p.a.
Argumentacja taka nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu.
Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2).
Zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji niewadliwych lub dotkniętych jedynie wadami niekwalifikowanymi. Pamiętać jednak należy, że tryb nadzoru przewidziany w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie tylko do tych decyzji ostatecznych, na mocy których żadna za stron nie nabyła prawa. Wynika to wprost z treści tego przepisu i nie wymaga szczegółowej analizy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w dacie składania wniosku o zmianę decyzji (w dniu [...] sierpnia 2012 r.) funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Podlaski wydał bowiem w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o uchyleniu, we wznowionym postępowaniu, decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Z kolei konsekwencją decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę, której zmiany domagała się skarżąca kasacyjnie, było nabycie waloru ostateczności przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Oznacza to, że na mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. inwestor, a więc niewątpliwie jedna ze stron postępowania, nabył prawo rozpoczęcia budowy planowanej inwestycji. Skoro tak, to oczywiście tryb z art. 154 k.p.a. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Stąd też wyrok Sądu I instancji, mimo treści uzasadnienia, odpowiada prawu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.