Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 7/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2018 r., znak: Wl-I.7840.1.67.2017.JL, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 marca 2015 r., Nr 669/2015, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi F. D. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, każdy z częścią usługową, podziemnym garażem wielostanowiskowym, z wewnętrznymi instalacjami oraz wewnętrzną stacją transformatorową, wraz z elementami infrastruktury oraz rozbiórką nieczynnych instalacji wewnętrznych kolidujących z planowaną inwestycją na działach o numerach [...],[...],[...],[...], obręb [...] przy ul. [...] w K..
W sprawie ustalono, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (m.in. działki nr [...],[...],[...],[...] obr. [...]) na cele budowlane. Nie doszło zatem do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Sporna inwestycja nie narusza także rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą Nr CXIV/1540 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. (Małop. 2010 r. Nr 570 poz. 4389), w tym ustaleń co do obsługi parkingowej min. 1,2 stałych miejsc parkingowych przypadających na jedno mieszkanie oraz dodatkowo 1 miejsce na każde 30 m2 powierzchni usługowej (§ 7 ust. 7 pkt 3 lit. b ww. uchwały). Projektowana ilość miejsc parkingowych wynosi 263, natomiast wymagana ilość miejsc parkingowych obliczona wg danych określonych w projekcie budowlanym – 257.
GINB wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Organy te nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń, przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego.
Dodał, że decyzją z 18 września 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie czterech garaży podziemnych z podziemnymi zewnętrznymi miejscami postojowymi z oddzielnymi zjazdami i drogą pożarową na działkach nr ew. [...],[...] i [...]. Ponadto decyzją z 9 lipca 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził dokumentację geologiczno-inżynierską dla ww. projektu.
GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia. Sporna inwestycja nie narusza rażąco także § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), jak również § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia. Powyższe potwierdza "Analiza nasłoneczniania, zacieniania i przesłaniania do projektu budowlanego zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych".
Według organu odwoławczego bez wpływu na wynik postępowania pozostały dołączone do wniosku o stwierdzenie nieważności załączniki graficzne w zakresie niespełnienia wymogów dotyczących naturalnego nasłonecznienia i przesłaniania. Brak jest na nich daty sporządzenia oraz danych identyfikujących autora. GINB podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie jest uprawniony do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o dokumentację lub informacje powstałe po dacie zakończenia postępowania, którym to materiałem nie dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie. Tym samym dowody powstałe po wydaniu kontrolowanej decyzji mogą stanowić ewentualną podstawą wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zaś nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej na podstawie unormowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że ustalenie wpływu projektowanej inwestycji na zapewnienie naturalnego oświetlenia budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją należy do projektanta, a nadto że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza rażąco przepisów § 13 ust. 1 i § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostał zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. Wojewoda dopuścił załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kopie rysunków, jednakże uznał, że nie stanowią one dowodu wystarczającego do podważenia sporządzonej przez projektanta analizy, co znalazło wynik w uzasadnieniu decyzji organu.
Organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z 7 października 2013 r. zwolnił inwestora z zakazów wynikających z ustawy – Prawo wodne w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 m od strony wału przeciwpowodziowego portu [...] po stronie odpowietrzanej w celu realizacji ww. inwestycji.
Końcowo GINB stwierdził, iż analiza kontrolowanej ww. decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 15 K.p.a. oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania F. D. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 7/19, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania nieważnościowego, jaka wynika z art. 156 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a., oraz wyjaśnił na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa". W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę sprawdzono, czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane (inwestor przedstawił stosowne oświadczenie zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Sprawdzono, czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym (wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), w tym w kontekście powierzchni usługowej w odniesieniu do przeliczenia ilości wymaganych miejsc parkingowych. W projektowanych obiektach zaplanowano realizację 188 mieszkań, które wymagają zapewnienia 226 miejsc postojowych, natomiast powierzchnia usługowa wymaga 32 miejsc postojowych. Łącznie obsługa parkingowa powinna wynosić 258 miejsc parkingowych.
Sąd podzielił ocenę organu co do odpowiedzialności osób sporządzających projekt budowlany; zaś aktualnie organ architektoniczno-budowlany poddaje projekt kontroli tylko w zakresie projektu zagospodarowania nieruchomości objętej projektowaną inwestycją. Prawidłowo zatem wskazał organ odwoławczy, że kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny, a w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów prawnych, które obligowały by organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających. Ponadto w sprawie oceniono, że na podstawie dokumentacji projektowej (analiza nasłonecznienia, zacieniania i przesłaniania) brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja narusza normy techniczne w zakresie przesłaniania obiektów budowlanych i nasłonecznienia pokoi mieszkalnych (§ 13 i § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia), co się tyczy m.in. placu zabaw (§ 40 ust. 2 ww. rozporządzenia). Na odmienną ocenę nie pozwala załącznik graficzny (załączniki) dołączony do wniosku o stwierdzenie nieważności, który nie zawiera ani daty, ani podpisu osoby sporządzającej (nie stanowi więc dokumentu i nie może stanowić dowodu).
Nie zaistniały też okoliczności prawne, skutkujące powołaniem biegłego dla oceny nasłonecznienia, bowiem jak wywodzono powyżej, organy oceniały decyzje w postępowaniu nieważnościowym, a nie przeprowadzały ponownie postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego.
Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB zawiera wyczerpującą analizę, uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził, aby organ wydając to orzeczenie naruszył przepisy postępowania poprzez dokonanie wadliwych i niepełnych ustaleń, bądź też art. 156 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Biorąc powyższe po uwagę Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o "uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji wydanych w sprawie" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi Skarżącej w całości w sytuacji, w której decyzje organów administracyjnych obarczone byty istotnymi uchybieniami prawa procesowego – i jako takie oczywiście bezzasadne – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwych decyzji organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji oddaleniem skargi Skarżącej".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – F. D. wniósł o jej odrzucenie, względnie – oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2023 r. uczestnik postępowania – Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
W związku z zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogu formalnego, a wynikającego z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jest to jednak brak formalny usuwalny i bez stosownego wezwania skarga kasacyjna nie podlega z tej przyczyny odrzuceniu (o co m.in. wnioskuje uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną). Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na treść skargi kasacyjnej, w tym wniosku o uchylenie decyzji organów obu instancji, można wywieść, że w konsekwencji strona skarżąca wnioskuje o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W innym wypadku wnioskowanie o uchylenie decyzji administracyjnych nie miałoby racji bytu w związku z treścią art. 188 p.p.s.a. W tym też miejscu należy wskazać, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych zawartych w zarzucie skargi kasacyjnej. Czym innym jest natomiast kwestia, czy uzasadnienie to merytorycznie jest zasadne, o czym będzie mowa poniżej.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy administracyjne w toku postępowania uchybiły obowiązkowi wynikającemu z art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 8 i art. 107 K.p.a., polegającemu na zawarciu w uzasadnieniu decyzji przekonywającej argumentacji co do zasadności zajętego stanowiska. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca błędnie rozumie istotę postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 K.p.a.), w tym w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jeżeli mowa w skardze kasacyjnej o konieczności uwzględnienia rzeczywistej powierzchni użytkowej, to należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, której częścią jest też zatwierdzony projekt budowany. Ocenie w tego rodzaju postępowaniu podlega więc dokumentacja i decyzja administracyjna na datę jej wydania, a nie niejako "stan rzeczywisty" w mniemaniu strony skarżącej.
To w projekcie budowlanym dokładnie wskazano, co jest "powierzchnią użytkową" i to w tym zakresie zostało udzielone pozwolenie na budowę. Organ architektoniczno-budowlany, jak i organy nadzorcze, nie mogą ingerować w treść projektu budowanego, ponieważ to inwestor wespół z projektantem zdecydowali co w projekcie budowlanym należy do tzw. "powierzchni użytkowej" dotyczącej części usługowej, czy też – mieszkaniowej budynków. Trudno uznać aby merytoryczna ocena Sądu I instancji i organów obu instancji nie była przekonująca skoro w sprawie wprost uwzględniono wielkości zawarte w projekcie budowlanym i zestawiono je z treścią planu miejscowego w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych.
Tym samym w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że "brak jest jakiejkolwiek argumentacji skarżącej podważającej naruszenie planu miejscowego co do obsługi parkingowej. Z § 7 ust. 7 planu miejscowego wynika, że ustalona została następująca zasada obsługi parkingowej: w obrębie działki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i usług MWA, oprócz minimum 1,2 stałych miejsc parkingowych przypadających na jedno mieszkanie, należy przewidzieć dodatkowo 1 miejsce parkingowe na każde rozpoczęte 30 m2 powierzchni użytkowej usługowej. Projektowana ilość miejsc parkingowych wynosi – 263, zaś ilość miejsc parkingowych obliczona według projektu budowlanego – 257 (t. I str. 32), co oznacza, że w obiektach zaplanowano realizację 188 mieszkań, które wymagają zapewnienia 226 miejsc postojowych, natomiast powierzchnia usługowa wymaga 32 miejsc postojowych. Łącznie obsługa parkingowa powinna wynosić 258 miejsc parkingowych".
Tego rodzaju ocena dowodzi, że w projekcie budowlanym przewidziano de facto więcej miejsc parkingowych niż w liczbie wymaganej przez plan miejscowy. W odniesieniu do tak przywołanej oceny, argumentacja skargi kasacyjnej jest lakoniczna, ponieważ nie zawiera ani żadnych konkretów, ani logicznego wywodu, na podstawie których można by wywieść istniejący w projekcie budowlanym brak zapewnienia odpowiedniej obsługi parkingowej inwestycji, a tym samym aby w tym zakresie przy wydaniu pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa.
Ponadto w sprawie szczegółowo odniesiono się do zarzutów skarżącej dotyczących kwestii przesłaniania i nasłonecznienia. W tym zakresie powołano się na materiał dowodowy, tj. stosowną analizę, i nie dostrzeżono na tej podstawie aby pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem § 13, § 60 ust. 2 i § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia – nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa. Przeczy to zatem stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, że organy administracyjne w przyjętych rozstrzygnięciach nie odniosły się merytorycznie do kwestii naruszenia zgodności projektu budowalnego z przepisami w zakresie norm regulujących nasłonecznienie lokali w projektowanym budynku, jak również norm regulujących nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci. Jeżeli strona skarżąca w tym zakresie powołuje się na wnioski analizy, to powinna wykazać, że wnioski te były odmienne od tych, które wynikają z dokonanej przez Sąd I instancji oceny. Tak sformułowana argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa zatem skutecznie oceny Sądu Administracyjnego, ponieważ jest oparta wyłącznie na gołosłownych twierdzenia strony skarżącej.
W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę organów nadzorczych o braku podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w zakresie braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.