Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 950/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 487/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra nr [...] z dnia [...] września 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowego [...] przy ulicy K. w Jeleniej Górze.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

1. 1. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że wcześniejszy wniosek tego Stowarzyszenia został ostatecznie rozstrzygnięty postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2008 r. Zatem ponowne wszczęcie postępowania w tej sprawie byłoby obarczone wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
2. 2. W złożonym od powyższego postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stowarzyszenia "Wspólne miasto" w Jeleniej Górze wskazało, że w ostatnio złożonym wniosku podniosło inne zarzuty niż we wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r.
3. 3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że w ostatnio złożonym wniosku Stowarzyszenie powołało się na interes społeczny i troskę o dobro wspólnoty samorządowej Miasta Jelenia Góra. Jednakże już w postanowieniach z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz [...] stycznia 2008 r. organ dokonał szerokiej analizy uprawnień Stowarzyszenia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Jego cele statutowe nie pozwalają na ustalenie, aby mogło skutecznie żądać wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 K.p.a. Kwestia nieposiadania takiego uprawnienia została już ostatecznie rozstrzygnięta. Zdaniem organu nadal nie ma on obowiązku wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego. Kolegium wskazało jednak, że "dodatkowe okoliczności podniesione w odwołaniu oraz nowy stan prawny wynikający ze stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych, staną się podstawą do odrębnej oceny decyzji dokonanej z urzędu".
4. 4. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenia [...] w Jeleniej Górze zarzucając mu naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 K.p.a. oraz domagając się jego uchylenia. W skardze podniesiono, że Stowarzyszenie dostarczyło organowi statut i inne dokumenty na temat swojej działalności. Omówiono także przesłanki ustanowione w art. 31 K.p.a. w nawiązaniu do celów statutowych i interesu społecznego, uzasadniające wszczęcie postępowania na żądanie skarżącego. Do skargi dołączony został odpis statutu Stowarzyszenia.
5. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
6. 6. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 4 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zadaniem organu w niniejszej sprawie było zgromadzenie pełnego materiału procesowego oraz dokonanie na jego podstawie ustaleń i ocen, w sposób umożliwiający sądową kontrolę rozstrzygnięcia dwóch występujących w tym postępowaniu zagadnień prawnych, a mianowicie zagadnienia skutków prawnych (procesowych) wydania już uprzednio ostatecznego postanowienia o odmowie wszczęcia określonego postępowania na żądanie skarżącego i zagadnienia istnienia przesłanek ustawowych do wystąpienia skarżącego z tym ponowionym żądaniem. Sąd podkreślił, że wszelkie ustalenia nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale i niepoprzedzone jego wszechstronnym rozważeniem są całkowicie dowolne, co uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, podobnie jak pominięcie przez organ wszelkiej istotnej problematyki prawnej sprawy. Sąd stwierdził, że w sprawie nie mogły zostać uwzględnione próby częściowego uzupełnienia materiału przez strony, gdyż spóźniony był wywód prawny skarżącego na temat posiadania możności wystąpienia z żądaniem, o czym nie pisał w samym żądaniu oraz pozbawiony znaczenia prawnego był wywód prawny organu zawarty w odpowiedzi na skargę, dotyczący przesłanek z art. 31 K.p.a. i stanowiący jedynie niewielki fragment rozważań prawnych potrzebnych w prawidłowym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że o ile powinnością organizacji społecznej jest szczegółowe wykazanie przesłanek wystąpienia z żądaniem, to powinnością organu było wezwanie skarżącego do uzupełnienia żądania w tym zakresie oraz zabudowanie materiału procesowego sprawy w sposób umożliwiający poczynienie ustaleń i ocen oraz ich kontrolę sądową. Sąd podniósł również, że w uzasadnieniu postanowień organ powołał się na niedołączone do akt sprawy postanowienia własne z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu od rozpatrzenia sprawy w ramach sprawowania przez ten Sąd wymiaru sprawiedliwości;
2. – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, że jest ono niezrozumiałe dla strony postępowania;
3. – art. 48 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że do rozpatrzenia skargi konieczne jest zapoznanie się z postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz statutem Stowarzyszenia [...];
4. – art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewypełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązku zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach;
5. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi Stowarzyszenia [...], gdy nie wystąpiły przesłanki wskazujące, że postanowienie to, jak i postanowienie je poprzedzające, wydane zostały z naruszeniem prawa wymagającym ich uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Stowarzyszenie nie było i nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia. [...] września 2007 r. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją. Ocenę bezskuteczności żądania Stowarzyszenia organ zawarł w swoich postanowieniach z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. W świetle powyższego ponowne żądanie Stowarzyszenia podlegało ocenie w kontekście sprawy już ostatecznie rozpatrzonej wcześniejszymi postanowieniami. Stąd też Kolegium w postanowieniach dnia [...]czerwca 2008 r. i [...] lipca 2008 r. odwołało się do kwestii nieposiadania przez Stowarzyszenie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia takiego postępowania (art. 31 § 1 K.p.a.) oraz rozpatrzenia sprawy już ostatecznie rozstrzygnięte (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w zaskarżonym wyroku nie rozstrzygnięto o żądaniu Stowarzyszenia, tzn. czy jest ono zasadne lub niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienia ograniczył się jedynie do zasygnalizowania swoich wątpliwości dotyczących prawidłowości czynności organu i wnioskodawcy, dokonując wręcz wadliwego odczytywania treści podjętych rozstrzygnięć i treści żądania wnioskodawcy. Przyjąć należy, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd ten dopatrzył się istoty problemu, który to problem polega na doborze formy i sposobu rozpatrzenia żądania Stowarzyszenia wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu samorządu terytorialnego. W skardze kasacyjnej stwierdzono, także że zaskarżony wyrok nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to przesłanki w niniejszej sprawie nie występują. Zatem kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie w niniejszej sprawie sprowadzać się do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ograniczają się one wyłącznie do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 P.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione.

1. Stosownie do brzmienia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc oparta na takiej podstawie skarga kasacyjna zostanie uwzględniona jedynie wówczas, gdy uchybienie przez Sąd przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała, nawet w stosunku do zarzutu dotyczącego wadliwości sporządzonego przez Sąd uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie to aczkolwiek może wydawać się mało przejrzyste zawiera wszystkie wymagane postanowieniem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy i pozwala na skontrolowanie motywów, które legły u podstaw zawartego w wyroku rozstrzygnięcia. Wynika z nich w sposób jednoznaczny, że powodem uchylenia zaskarżonych postanowień było niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wyczerpujący. Stanowisko to uznać należy za zasadne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że mimo iż w niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie, jako jego podstawę prawną w pierwszej kolejności wskazano art. 157 § 3 K.p.a., który stanowi iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji. Z kolei wymienienie w petitum oby decyzji art. 31 § 1 i 2 mogłoby wskazywać, że złożony przez Stowarzyszenie [...] wniosek z dnia [...] maja 2008 r. był rozpatrywany jako żądanie wszczęcia postępowania, w trybie art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. Przemawiałaby za tym również forma orzeczenia (postanowienie).

Jednakże, z treści uzasadnienia decyzji tak z [...] czerwca 2008 r. jak i [...] lipca 2008 r. w sposób jednoznaczny wynika, iż powodem odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności była okoliczność, iż poprzedni wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji z dnia [...] września 2007 r. został odmownie załatwiony.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło bowiem wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na uznanie, iż żądanie to nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.

Wskazując na brzmienie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. uznano, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w takich warunkach było niedopuszczalne gdyż wydane w toku tego postępowania orzeczenie dotknięte byłoby wadą nieważności. Już tylko z uwagi na wskazane wyżej sprzeczności, uniemożliwiające jednoznaczne stwierdzenie w jakim trybie rozpoznawane było żądanie Stowarzyszenia, zaskarżone postanowienia nie mogły się ostać. Ocenie Sądu Administracyjnego podlegają nie tylko wydane przez organy administracyjne osnowy orzeczeń ale orzeczenia jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem, które musi być spójne z rozstrzygnięciem i jego podstawą prawną. Wydawane przez organy administracji orzeczenia (decyzje, postanowienia), to akty prawne o określonej formie i treści.

Zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, a także jego podstawy prawnej. Zgodzić się w tym miejscu należy z twierdzeniem Sądu, iż z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w sposób niebudzący wątpliwości podstaw prawnych zaskarżonego postanowienia.

Już tylko ubocznie zauważyć należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi gwarancje zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) i w zasadzie odnosić się będzie do orzeczeń załatwiających sprawę co do istoty. Wymagałoby zatem rozważenia czy w okolicznościach niniejszej sprawy brak nabycia uprawnień wynikających z treści art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi o tożsamości załatwienia sprawy.

Zasadnie również uznał Sąd, iż w sprawie brak jest dowodów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie istnieje tożsamość sprawy, to znaczy że dotyczy ona tego samego podmiotu oraz przedmiotu sprawy, a także tego samego stanu prawnego w identycznym stanie faktycznym sprawy. Sądowa kontrola orzeczeń administracyjnych jest możliwa jedynie wówczas, gdy zebrany został przez organ w sposób wyczerpujący materiał istotny dla rozstrzygnięcia danej sprawy.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w istocie małoprecyzyjne i nie zawiera wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, to zawarte w wyroku Sądu rozstrzygnięcie z uwagi na wskazane wyżej uchybienia organu odpowiada prawu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji powinien:

1. 1) uwzględniając wskazane wyżej uwagi, dokonać wyboru w jakim trybie rozpoznaje wniosek skarżącego Stowarzyszenie i powołać w sentencji odpowiednie przepisy, a także wydać orzeczenie w formie przewidzianej w przepisach wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia,
2. 2) wyjaśnić w wyczerpujący sposób stan faktyczny i prawny sprawy dołączając stosowne dowody,
3. 3) przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia w taki sposób, aby można było zrozumieć zasadność przesłanek, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie,
4. 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 48 P.p.s.a. Przepis ten adresowany jest do strony, a nie do Sądu, wobec czego żadne obowiązki dla Sądu z niego nie wynikają. Właściwym byłoby powołanie w tym przypadku art. 106 § 3 P.p.s.a., czego jednak skarżący organ nie uczynił.
5. 3. Nieporozumieniem jest też powołanie się w skardze na treść art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to obowiązek Sądu wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń przepisów prawa, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W niniejszej sprawie Sąd uchylając zaskarżone postanowienia stwierdził, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazując na niekompletność materiału dowodowego oraz naruszenie przez organ administracji art. 107 § 3 K.p.a.
6. 4. Za bezzasadny również uznać należało sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. polegający na uchyleniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od rozpatrzenia sprawy.

Powyższe stwierdzenie nie ma żadnego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie sposób zarzucić Sądowi uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, kiedy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do jej zakończenia. Wskazanie w pisemnych motywach wyroku przyczyn z powodu których Sąd uchylił zaskarżone decyzje świadczy, iż niniejsza sprawa została przez niego rozpatrzona.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sad Administracyjny, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.