Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 950/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1340/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P.1 i S.P.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 22 czerwca 2020 r., nr SKO.430.607.54.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia 8 maja 2020 r., nr AU.6730.39.2019.DD (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżących S.P.1 i S.P.2 solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało decyzję Burmistrza B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski na terenie działki nr [...] położonej w B. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpił S.P.1 w celu legalizacji sposobu użytkowania części wyżej wymienionego budynku w związku z uruchomioną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. procedurą naprawczą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:

1. I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów będących źródłem norm dopełnienia, albowiem odstąpiono w postępowaniu administracyjnym od przeprowadzenia postępowania dowodowego wyznaczonego ramami i celami postępowania administracyjnego, tj. o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 pkt 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MI"), mimo że:
2. a. rozstrzygnięcia organów obu instancji oparto na wykonanej rzetelnie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której prawidłowości sporządzenia nie podważyli odwołujący, ani Sąd I instancji, zaś "zarzuty" odwołujących były wyrazem li tylko niezadowolenia, że w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia MI nie odnaleziono nieruchomości, w przypadku których funkcja i sposób zagospodarowania terenu byłby taki, o jaki ubiegają się odwołujący dla nieruchomości – budynek inwentarski umożliwiający hodowlę trzody chlewnej w miejsce dotychczasowego budynku gospodarczego (zmiana sposobu użytkowania),
3. b. słusznie uznano, że granice obszaru analizowanego wyznaczyć należało w odległości odpowiadającej trzykrotności szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym dla nieruchomości przez front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia MI uznać należało część działki przylegającą do wjazdu od strony O., zwłaszcza biorąc pod uwagę: fakt, że tam znajduje się główny wjazd, wskazuje na to sposób zagospodarowania działki widoczny także w zasobach www.mapy.geoportal.gov.pl oraz dostępne powszechnie zdjęcia satelitarne, okoliczność, że nawet adres nieruchomości to O., zaś wjazd od strony południowej (z innej ulicy) służy innej działce budowlanej złożonej z działek o numerach [...], [...], [...], obręb B., na której notabene powstał i użytkowany będzie budynek mieszkalny,
4. c. słusznie uznano, że nie istniały w przedmiotowej sprawie przesłanki, aby rozszerzyć obszar minimalny obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki, tj. 51 metrów (trzykrotność 17 metrów, jak wynika z analizy urbanistycznej) i co wytłumaczono skarżącym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji,
5. d. nie istniała i nie istnieje potrzeba, aby organy obu instancji – wyłącznie ze względu na mało skonkretyzowane zarzuty i twierdzenia skarżących – poszukiwały czy na O. ktokolwiek ma trzodę chlewną i czy użytkowana jest ona legalnie, zwłaszcza, że praktyczne wykonanie takiego zalecenia, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym kierunku wydaje się mało realne i zalecenia takie są też nieprecyzyjne i wadliwe, o czym szerzej w podsumowaniu skargi kasacyjnej,
6. e. nie istniała potrzeba, aby organy obu instancji uznały, tudzież były związane – ze względu na intencję i treść oświadczenia skarżących – iż "główny wjazd" na nieruchomość odbywa się, wbrew wnioskom jakie nasuwa zagospodarowania nieruchomości i jej wygląd chociażby w zasobach www.mapy.geoporta.gov.pl, jednak "od tyłu", czyli od południa i nienazwanej drogi łączącej ulicę G. oraz ulicę D., skoro o tym, gdzie znajduje się front działki i główny wjazd/zjazd na nieruchomość decyduje rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości będącej działką budowlaną, a nie gołosłowne twierdzenia inwestora, a nadto rozstrzyga się o tym elemencie ponadto w decyzji o warunkach zabudowy,
7. f. z akt administracyjnych wynika, że najbliższa trzoda chlewna znajduje się jedynie w na północ od sklepu spożywczego [...] przy ulicy K. nr [...] w B. w odległości ponad 210 metrów od nieruchomości,
8. g. nawet gdyby przyjąć, że istotnie front nieruchomości znajduje się nie przy drodze O., ale w miejscu alternatywnie wskazywanym przez odwołujących, to szerokość "tego drugiego frontu" wynosi około 50 metrów, a zatem nie stanowiłoby to o naruszeniu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, gdyż wyniki analizy urbanistycznej byłyby takie same, biorąc pod uwagę okoliczność przytoczoną w lit. f, gdyż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;
9. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez SKO w Lesznie przepisów będących źródłem norm dopełnienia, albowiem nie odniesiono się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu, chociaż:
10. a. organ II instancji wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia MI, odnosząc się w ten sposób do twierdzenia odwołujących, że do nieruchomości prowadzą dwa wjazdy i mają istnieć rzekomo dwa fronty, a także, iż nie istniała podstawa, aby na zasadzie wyjątku od § 3 ust. 2 rozporządzenia MI rozszerzyć obszar analizowany w taki sposób, aby niejako zaspokoić oczekiwania odwołujących,
11. b. organ II instancji wskazał, że w obszarze analizowanym, czyli w sąsiedztwie nieruchomości nie ma działek, na których znajdowałaby się hodowla trzody chlewnej, a w tym zakresie powołał się na przeprowadzony dowód w postaci analizy urbanistycznej, której ustaleń w żaden skonkretyzowany sposób odwołujący nie podważyli (np. podając, gdzie w obszarze analizowanym jednak występuje trzoda chlewna i jej hodowla), chociaż mieszkają w B. od kilkudziesięciu lat i powinni potrafić przywołać taką okoliczność naprowadzając organy administracji publicznej, czy też Sąd I instancji na konkretne okoliczności (fakty);
12. III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 12 w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przez wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i przedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wiążącego dla organów administracyjnych błędnego zapatrywania, że chociaż terenem objętym wnioskiem, dla którego miała być wydana decyzja o warunkach zabudowy była działka numer [...], obręb B., a zatem działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (tzw. działka budowlana), to fakt wskazania przez inwestora, że jest możliwy dojazd na teren nieruchomości także od strony południowej przez pozostałe trzy działki o numerach [...], [...], [...], obręb B., notabene zagospodarowane innym budynkiem mieszkalnym i będące odrębną działką budowlaną, powoduje że przy załatwianiu sprawy o wydanie warunków zabudowy traktować należy teren objęty wnioskiem w postaci działki numer [...] nie jako samodzielną działkę budowlaną, mimo iż tak wynika z podania inicjującego postępowanie administracyjne oraz właściwości tej działki, ale jako część działki budowlanej składającej się z działek o numerach [...], [...], [...] oraz [...], obręb B. i tym samym zidentyfikowanie jako frontu działki numer [...] południowych granic innych działek o numerach [...] i [...] (de facto części innej działki budowlanej niż ta, której dotyczy przedmiotowe postępowanie), chociaż przywołane przepisy nie pozwalają na uznanie za front działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy granic (przylegających do drogi publicznej, drogi wewnętrznej i itp.) innych działek;
13. IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przez wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i przedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wiążącego dla organów administracyjnych błędnego zapatrywania, że:
14. a. za front działki posiadającej bezpośredni i główny dostęp do drogi publicznej, objętej podaniem o wydanie warunków zabudowy, uznać można zupełnie inne działki i długość ich granic przylegających do innej drogi publicznej, chociaż frontem działki może być tylko część tej działki przylegająca do drogi, dla której inwestor ubiega się o wydanie warunków zabudowy,
15. b. o tym, gdzie znajduje się front działki mający wpływ na granice obszaru analizowanego, decyduje inwestor, ponieważ to on wskazuje lokalizację głównego zjazdu i wjazdu, chociaż jest oczywiste i nie budzi wątpliwości, że znaczenie ma to, gdzie tak naprawdę znajduje się tenże front działki oraz wjazd i zjazd główny, bowiem w przeciwnym wypadku łatwo byłoby o nadużycia w sprawach o wydanie warunków zabudowy, polegające na możliwości swobodnego rozszerzenia lub zmniejszenia obszaru analizowanego, w zależności od potrzeb danej sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi S.P.1 oraz S.P.2 przez jej oddalenie albo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu, jednocześnie zasądzenie na rzecz E.D., od skarżących S.P.1 oraz S.P.2 solidarnie, stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z:

1. – wydruku z www.geoportal.gov.pl prezentującego odległość od działki numer [...], obręb B. do nieruchomości położonej przy ul. K. [...], "koło marketu [...]", na okoliczność, że najbliższa i jedyna nieruchomość użytkowana na cele hodowli trzody chlewnej znajduje się w odległości ponad 200 metrów od nieruchomości objętej postępowaniem;
2. – wydruku z www.geoportal.gov.pl prezentującego zagospodarowanie oraz granice działki numer [...], obręb B. względem pozostałych nieruchomości sąsiednich, na okoliczność, że nieruchomość stanowi działkę budowlaną, jej główny zjazd odbywa się od strony wschodniej i O., działki położone na południe o numerach [...], [...], [...], obręb B., stanowią odrębną działkę budowlaną;
3. – wydruku z google maps i usługi "Street view" z widokiem na nieruchomość, na okoliczność, iż front działki i jej główny wjazd odbywają się od strony O. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.P.1 i S.P.2 odnieśli się podniesionych zarzutów, kwestionując przy tym wiarygodność załączonego do skargi kasacyjnej wydruku ze strony internetowej geoprotal.gov.pl.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów, zarówno tych dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, należy wnosić, że sednem zaistniałego sporu jest kwestia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w świetle prawnych uwarunkowań przewidzianych w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Z przepisu tego (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji oraz jej weryfikacji przez Sąd I instancji) wynikało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są stanowiska, aprobowane przez skład rozpoznający skargę kasacyjną, zgodnie z którymi: po pierwsze, pojęcie frontu działki nie zawsze musi odnosić się do jednej, konkretnej działki, w granicach której ulokowany zostanie zjazd z drogi. Jeżeli więc teren inwestycji składa się z kilku działek budowlanych, to przez front działki należy rozumieć także front działek, będący tą ich częścią, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (wyrok NSA z 3.07.2023 r., II OSK 67/22, LEX nr 3599615).

Po drugie, w przypadku gdy działka ma dostęp do dwóch dróg publicznych, ustalenie przez organ frontu działki powinno uwzględniać podstawowe wartości leżące u podstaw zagospodarowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ale także oświadczenie inwestora oraz uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zabudowy (por. wyrok NSA z 3.02.2017 r., II OSK 707/16, LEX nr 2328917; zob. też wyrok NSA z 3.10.2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961).

Biorąc pod uwagę powyższe, należało przychylić się do oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku, z której wynika, że w postępowaniach prowadzących do wydania decyzji objętych kontrolą Sądu I instancji, pominięto możliwość dostępu do drogi publicznej z dwóch stron działki wnioskodawcy. To z kolei spowodowało, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zwrócono się do strony o jednoznaczne wskazanie części działki, z której odbywa się główny wjazd na jej teren. Następnie, mając na uwadze przedmiot postępowania w tej konkretnej sprawie i sposób użytkowania części budynku, będącej przedmiotem postępowania naprawczego, nie uwzględniono oświadczenia strony (w postępowaniu przed organem odwoławczym) o dostępie do drogi publicznej przez należące do niej działki nr [...], [...] i [...].

Zaniechanie organów w odniesieniu do tych ustaleń stało się podstawą do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który determinuje treść i wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, każe zaś uznać tę analizę za kluczowy dla ustalania warunków zabudowy (w niniejszej sprawie – sposobu użytkowania części budynku) środek dowodowy.

Zważywszy na przedstawione wyżej uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne sprawy należało uznać za trafne rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Dopiero na podstawie prawidłowego ustalenia frontu działki możliwe będzie poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, której wyniki będą podstawą do ustalenia (zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), czy dotychczasowy sposób użytkowania części budynku objętego postępowaniem naprawczym, można uznać za kontynuację funkcji zabudowy, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z tych też względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. art. 8, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. okazały się nieuzasadnione.

Nie mogły również w świetle poczynionych uwag odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia MI oraz art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, podzielając wyrażane w orzecznictwie stanowiska, że co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Celem zaś postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Przepis ten nie służy też do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Nadto wypada podkreślić, że dołączone do skargi kasacyjnej dokumenty nie pozostawały w związku z oceną legalności uchylonych decyzji, których wadliwość okazała się konsekwencją zakwestionowanej prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.