Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 548/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi Państwowego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej " P" na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr: [...] w przedmiocie choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane oraz zasądził koszty postępowania na rzecz strony skarżącej.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2001r., sygn. akt II SA/Kr 638/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2000 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 grudnia 1999 r., stwierdzające u W. M. chorobę zawodową zespołu cieśni nadgarstka prawego. Powodem uchylenia były luki i niejasności w zebranym materiale dowodowym oraz budzące wątpliwości orzeczenie Centrum Medycyny Profilaktycznej w Krakowie z dnia 6 lipca 1999 r.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 12 września 2002 r. znak: [...] stwierdzono u W. M. chorobę zawodową w postaci obustronnego zespołu cieśni nadgarstka wymienioną w poz. 13 wykazu chorób zawodowych. Następnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia 30 stycznia 2003 r. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r., nr 90, poz. 575 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania PPUP P. Urząd [...] K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W toku uzupełnionego postępowania ustalono,że W. M. pracowała w latach 1980-99 w PPUP P. Urząd [...] na stanowisku asystenta. Do jej obowiązków należało m.in. ręczne liczenie banknotów, W okresie 1980-95 czynności te wykonywała przez ok. 5 godzin w ciągu zmiany roboczej, natomiast w okresie 1995-1999 przez ok. 3 godziny. Czynność ręcznego liczenia banknotów wymaga częstych ruchów zginania i prostowania ręki w stawie nadgarstkowym.
W. M. była badana w 1999 r. przez Poradnię Chorób Zawodowych Centrum Medycyny Profilaktycznej, która w orzeczeniu z 6 lipca 1999 r. rozpoznała zespół cieśni nadgarstka prawego uznając, że jest to choroba zawodowa powstała w wyniku narażenia na częste ruchy zginania i prostowania ręki w stawie nadgarstkowym. W uzupełniającym postępowaniu Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy wydał opinię uzupełniającą z dnia 15 stycznia 2002 r., w której podał, że obserwacja w kierunku zawodowego zespołu cieśni prawego nadgarstka wypadła negatywnie. Następnie W. M. była ponownie badana przez Instytut Medycyny Pracy w Sosnowcu, który w orzeczeniu z dnia 8 lipca 2002 r. rozpoznał obustronny zespół cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego.
W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o stwierdzeniu u W. M. choroby zawodowej w postaci obustronnego zespołu cieśni nadgarstka, którą po uzyskaniu uzupełniającego uzasadnienia orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia 19 grudnia 2002 r. utrzymał w mocy Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię §1 ust. 1 i §10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zarzucono, że za czynnik szkodliwy mogący powodować chorobę zawodową może być uznany jedynie czynnik środowiska, a nie sposób wykonywania pracy. Strona skarżąca zarzuciła również, że przedmiotem wcześniejszych badań był jedynie stan nadgarstka prawego, podczas gdy w ostatnim orzeczeniu lekarskim stwierdzono schorzenie w obu nadgarstkach, co stoi w sprzeczności z ustaleniami epidemiologicznymi, nigdzie bowiem nie ma w nich mowy o narażeniu ręki lewej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawą - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił wniesiona skargę bowiem w ocenie Sądu I instancji wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają prawo.
Wskazując na treść § 1 ust. 1 i § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65,'poz. 294 ze zm.) wyjaśniono co uważa się za choroby zawodowe i że podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych jednostka służby zdrowia drugiego szczebla znalazła podstawę do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać negatywnej decyzji.
Podkreślono, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Wskazano bowiem, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowa z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia w ocenie Sądu I instancji, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie zakwalifikowaniu lub nie zakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości.
Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły należytej uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści wydanych w niniejszej sprawie 3 różnych orzeczeń lekarskich: orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych Centrum Medycyny Profilaktycznej w Krakowie, orzeczenia Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie i orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu. We wszystkich trzech orzeczeniach rozpoznano schorzenie cieśni nadgarstka, ale w dwóch z nich uznano je za zawodowe, a w jednym za nie mające związku z narażeniem zawodowym. W orzeczeniu z 6 lipca 1999 r. Poradnia Chorób Zawodowych Centrum Medycyny Profilaktycznej rozpoznała zespół cieśni nadgarstka prawego uznając, że jest to choroba zawodowa powstała w wyniku narażenia na częste ruchy zginania i prostowania ręki w stawie nadgarstkowym.
Natomiast w uzupełniającym postępowaniu Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie z dnia 15 stycznia 2002 r., w którym podał, że po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji uznano, że obserwacja w kierunku zawodowego zespołu cieśni prawego nadgarstka wypadła negatywnie, albowiem od 1998 r. brak przekonywującego narażenia zawodowego. Następnie po przeprowadzeniu ponownych badań Instytut Medycyny Pracy w Sosnowcu w orzeczeniu z dnia 8 lipca 2002 r. rozpoznał obustronny zespół cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego uzasadniając takie rozpoznanie tym, że wykonywana przez badaną praca kasjera związana była z monotypią ruchów w zakresie obu stawów nadgarstkowych. W uzupełnieniu uzasadnienia dodano, że czynności te stanowiły istotne ryzyko ucisku na pnie nerwów pośrodkowych i mikrourazów. Uzasadnienia powyższych orzeczeń są niezwykle lakoniczne i z tego powodu nie mogą być uznane za wystarczające.
Nie można bowiem uznać, że wszechstronnie i przekonywująco wyjaśniają one wszystkie kwestie sporne w niniejszej sprawie. Nie mogły one zatem stanowić wystarczającej podstawy dla wydania przez organy administracyjne rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Podkreślono także to, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły należytej uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści tych orzeczeń lekarskich. Zarówno w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Centrum Medycyny Profilaktycznej w Krakowie z 6 lipca 1999 r., jak i uzupełniającym orzeczeniu Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 15 stycznia 2002 r., rozpoznano zespół cieśni prawego nadgarstka, natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia 8 lipca 2002 r. rozpoznano obustronny zespół cieśni nadgarstka, a wiec dotyczący obu rąk. Słusznie zatem jak konkludował Sąd I instancji zarzuca skarżący, że przedmiotem wcześniejszych badań był jedynie stan nadgarstka prawego, podczas gdy w ostatnim orzeczeniu lekarskim stwierdzono schorzenie w obu nadgarstkach, co stoi w sprzeczności z ustaleniami epidemiologicznymi, nigdzie bowiem nie ma w nich mowy o narażeniu ręki lewej.
Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności w treści diagnozy, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Sąd I instancji zakwestionował też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa.
Ponadto uznano, iż wadą przeprowadzonego w mniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia co uzasadniało przyjęcie naruszenia przez, organ art. 10 §1 kpa. Wskazane uchybienia proceduralne, zdaniem Sądu I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy obu instancji.
Reasumując zaznaczono, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła W. M. zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym przed sądami administracyjnymi przez wydanie orzeczenia wychodzącego poza granice skargi a więc oparcie orzeczenia na naruszeniu przepisów art. 80, 7, 77 § 1, i art. 107 § 3 kpa pomimo iż skarga dotyczyła jedynie obrazy przepisów prawa materialnego.
Powołując się na powyższe naruszenie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie
W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie występuje dość istotne zagadnienie prawne a mianowicie jak dalece, do jakiego stopnia Sąd orzekający nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i co należy uczynić w sytuacji, gdy brak takiego związania w konsekwencji skutkuje naruszeniem interesów którejkolwiek z występujących w sprawie stron.
Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z tą jedynie motywacją, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów, art. 7, 10 § 1, 80, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego a konkretnie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd przyjął bowiem ostatecznie, że W. M. cierpi na schorzenie zawodowe w postaci zespołu cieśni nadgarstka a jedynie błędy proceduralne, o których w skardze nie było mowy, muszą spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Zajęcie takiego stanowiska de facto zdaniem skarżącej godzi w jej interes prawny gdyż uniemożliwia wystąpienie o przyznanie wyższego świadczenia rentowego. Zgłoszono więc wątpliwość co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zauważono, iż w niniejszej sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawnie jest zasadne chociaż stopień naruszenia przepisów kpa jest dyskusyjny to jednocześnie orzeczenie takie narusza interesy wnoszącej skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany).
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej uczyniono wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie wychodzące poza granice skargi opierając orzeczenie na naruszeniu prawa procesowego tj przepisów procedury administracyjnej, mimo, że skarga zawierała tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 wskazanej ustawy procesowej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Wniesienie skargi do sądu administracyjnego powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd ten badając w pełnym zakresie legalność zaskarżonych decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu wszelkich naruszeń prawa a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono we wniesionej skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący o to nie wnosił. Sąd bowiem nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Sąd natomiast zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi i wydawanych w nim aktów.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył wskazanego wyżej przepisu procesowego albowiem orzekł w granicach danej sprawy, której przedmiotem była choroba zawodowa. W ramach tego postępowania dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji zobowiązany był ustalić czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z regułami procedury administracyjnej, bowiem od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zależy proces subsumcji tj. właściwego zastosowania prawa materialnego. Wskazane w motywach zaskarżonego wyroku uchybienia procedury administracyjnej spowodowały, wystąpienie innego naruszenia prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik postępowania zaś to spowodowała uwzględnienie skargi, mimo, że strona skarżąca wskazywała jedynie naruszenie prawa materialnego. Niezwiązanie granicami skargi pozwalało Sądowi I instancji orzec niezależnie od tych zarzutów wskazanych we wniesionej skardze w opisany wyżej sposób.
Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Tak też uczyniono w rozpoznawanej sprawie.
Nie można zatem w tych okolicznościach uznać zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie orzeczenia wychodzącego poza granice skargi za usprawiedliwiony.Oparcia zaskarżonego orzeczenia na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mimo, że strona skarżąca nie wnosiła zarzutów w tym zakresie nie może być uznane za naruszenie przepisów procedury sądowoadministracyjnej.
Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.