Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. O. i J. O. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 listopada 2003r., Nr XXI/118/03 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gm. Zabierzów w części obejmującej sołectwa Balice, Rząska i Szczyglice, dotyczącego działek nr [...], [...] i [...] położonych w [...], w zakresie niezakwalifikowania tych działek jako działek budowlanych. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, że zaskarżona uchwała nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności nie wyjaśnia wątpliwości, które stanowiły podstawę do uchylenia wcześniejszej uchwały tego Organu, dotyczącej tego samego zarzutu, której nieważność z powodu nieprawidłowego uzasadnienia stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2003r.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała tym razem nie narusza prawa. W szczególności jej uzasadnienie należy ocenić jako wystarczające i spełniające minimalne wymogi prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także czyniące zadość wymaganiom, jakie postawił Sąd w swoim poprzednim wyroku. Rada Gminy w Zabierzowie starannie określiła sytuacje własnościową poszczególnych działek objętych zarzutem, ustalając na tej podstawie, w jakiej części pismo skarżących i pani J. Z. było, w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzutem, a w jakim protestem. W uzasadnieniu faktycznym wytłumaczono przyczyny, dla których przeznaczenie różnych działek położonych w tym samym pasie gruntu zostało ustalone odmiennie. Rada Gminy Zabierzów tym razem w racjonalny sposób wytłumaczyła powody odrzucenia zarzutu. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również wystarczające, skoro powołano konkretne przepisy szeregu ustaw, wybierając je tak, aby korespondowały z ukazanym stanem faktycznym. Odnoszą się one właśnie do tych elementów stanu faktycznego, które Gmina uznała za miarodajne dla wytłumaczenia odrzucenia zarzutu.
Sąd I instancji zauważył, że uchwała o odrzuceniu zarzutu, nie przesądzając jeszcze w żadnym stopniu o przyszłej regulacji planistycznej, zawiera tylko reakcję (pogląd) danej rady gminy na wniesiony zarzut, a mając jedynie taki charakter uchyla się od merytorycznej oceny projektu planu. Zarzuty zawarte w skardze dotyczą natomiast głównie meritum i odnoszą się do samych ustaleń projektu planu, a nie do poglądu Gminy wyrażonego w odpowiedzi na zarzut. Odpowiedź ta jest wystarczająca także dlatego, że w samym zarzucie brakowało szerszej argumentacji. W istocie jedynym powodem wniesienia tego zarzutu było to, że wnoszący go mają dzieci, które chciałyby wybudować domy na terenie objętym projektem planu.
J. O. i A. O. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jedynie w granicach skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na abstrakcyjność i ogólność argumentów podniesionych przez organ administracji, które zadecydowały o odmowie uwzględnienia zarzutów do planu, a także na fakt, że ich negatywne rozpatrzenie w praktyce oznacza pozbawienie skarżących możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością stanowiącą ich własność, a inaczej niż to wskazano w zaskarżonym orzeczeniu - ochrona prawem chronionego interesu skarżących w zakresie przeznaczenia tej nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999r., Nr 15 poz. 139 ze zm.) jest możliwe jedynie na etapie rozpoznawania zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że zaskarżone orzeczenie nie odnosi się w sposób wyczerpujący do zarzutów stawianych projektowi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wnoszący skargę kasacyjną domagają się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie względnie, na zasadzie art. 188 ustawy o uchylenie zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zabierzów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jedynie w granicach skargi. W myśl regulacji zawartej w tym przepisie sąd administracyjny I instancji bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i skarga, wobec nie związania sądu jej zarzutami, może zostać uwzględniona z powodu innych uchybień niż przytoczone w tym piśmie procesowym.
Analiza zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy wymaga odniesienia się do przepisów określających zakres kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do brzmienia art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Do ich zadań należy także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z powyższego wynika, że sądy wojewódzkie sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej (w tym organów samorządu terytorialnego) i wydawanych przez nie rozstrzygnięć (w tym uchwał) pod względem legalności (zgodności z prawem). Kontrola ta ma więc charakter formalny i dotyczy poprawności stosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego i procesowego i nie polega na merytorycznym rozpoznaniu sprawy, które kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Ograniczenie zakresu kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie wynikało także ze specyfiki postępowania planistycznego przejawiającej się w wyposażeniu gmin przez ustawodawcę, na podstawie art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w uprawnienie do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów na obszarze gminy. Na mocy tak udzielonego władztwa planistycznego gmina samodzielnie gospodaruje gruntami w zakresie sposobu ich zagospodarowania, co oznacza, że o ile w procesie planistycznym nie narusza prawa, to w zasadzie dysponuje pełną swobodą w zakresie ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się na jej obszarze.
Odzwierciedleniem autonomii organów gminy w wykonywaniu zadań własnych są także przepisy ustawy, które ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie bowiem z regulacją art. 147 § 1 ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub inne podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Oznacza to, że zakres kontroli Sądu I instancji w zakresie uchwały odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w tym w szczególności czy gmina rozpoznając zarzut działa w granicach wyznaczonych art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i czy został zachowany tryb postępowania planistycznego oraz właściwość organów.
Tak określony zakres kontroli Sądu obejmuje także sprawdzenie, czy uchwała odrzucająca zarzut odpowiada wymogom art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakładającym na radę gminy obowiązek jej faktycznego i prawnego uzasadnienia, co stanowiło zarzut skargi rozpatrywanej przez Sąd I instancji.
W kontekście powyższych uwag stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 ustawy. Nie dopatrzywszy się bowiem w toku opisanego w wyroku postępowania przesłanek do stwierdzenia nieważności (stanowiących zakres kontroli sądowej) oddalił skargę odnosząc się w uzasadnieniu w sposób szczegółowy do zawartego w niej zarzutu niepełności uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Jednocześnie Sądowi I instancji nie można zarzucać, że nie dokonał oceny konkretności i rzetelności argumentów powołanych w uchwale na okoliczność odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wskazano wyżej kontrola Sądu I instancji ograniczała się jedynie do stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały i nie obejmowała oceny słuszności i celowości kwestionowanych rozwiązań przewidzianych w projekcie planu co do przeznaczenia działek należących do skarżących.. Rozszerzenie przez Sąd granic tej kontroli w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej naruszałoby ustawowo chronioną sferę niezależności jednostek samorządu terytorialnego w ramach uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określanego w literaturze przedmiotu jako "władztwo planistyczne".
W odniesieniu do innych kwestii podnoszonych w skardze zauważyć należy, że przepis art. 176 ustawy określający wymagania formalne skargi kasacyjnej nakłada na stronę m. in. obowiązek przytoczenia w skardze podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W skardze kasacyjnej trzeba zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd I instancji. Nie wystarczy przy tym ograniczenie się tylko do przytoczenia przepisu stanowiącego podstawę kasacji, konieczne jest także sprecyzowanie do jakiego naruszenia prawa materialnego lub/i procesowego doszło i na czym ono polegało. Przy podnoszeniu zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zatem wyjaśnić na czym polegała ich błędna interpretacja czy niewłaściwe zastosowanie, natomiast przy zarzucie naruszenia przepisów procesowych - opisać istotny wpływ naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.
Zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się winny do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną nie zaś do postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny sądu I instancji. W postępowaniu kasacyjnym kontrolowane jest bowiem orzeczenie sądu I instancji, na które została wniesiona skarga kasacyjna, nie zaś bezpośrednio postępowanie i decyzje organów administracji, oceniane przez sąd I instancji.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny – poza kwestią nieważności postępowania – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest zatem władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych, a brak tego elementu czyni wskazany art. 183 § 1 ustawy niewykonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i nie jest uprawniony do korygowania, uzupełniania czy uściślania podstaw kasacyjnych. Musi opierać się na przepisach wyraźnie w skardze wskazanych.
Wobec powyższego należy uznać, że zamieszczenie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego jedynie z powołaniem się na art. 174 pkt 1 ustawy stanowi o niedopełnieniu ustawowych wymogów formalnych tej skargi wynikających z art. 176 ustawy. Skoro wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał konkretnie do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego doszło, to w świetle poczynionych wyżej uwag należy uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie został w ogóle przywołany. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej zarzutu tego w ogóle nie rozpoznał.
Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodów, że wniesienie zarzutów na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedyną możliwość ochrony interesów skarżących w zakresie przeznaczenia nieruchomości stanowiących ich własność w planie zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że nie mogą być one potraktowane jako zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (pomimo, że sam przepis ma taki charakter) albowiem w treści skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie (tj. błędna interpretacja lub niewłaściwe zastosowanie) tego przepisu przez Sąd I instancji.
Z przyczyn wyżej wymienionych, na podstawie art. 184 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.