Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 47/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone przez Radę Miejską w B. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [..], nr [..] w sprawie zmiany uchwały z dnia [..] nr [..] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B..
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..]. stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [..], która zmieniono uchwałę nr [..] z dnia [..] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy określa statut, takiego charakteru nie ma zaś, poświęcony kwestiom porządkowym, regulamin rady gminy i nie jest dopuszczalne kwalifikowanie go jako załącznika do statutu gminy celem podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w B. wniosła skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów:
- 1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż Rada Miejska w B. może przyjąć swój regulamin tylko odrębną uchwałą na podstawie upoważnienia zawartego w statucie, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej, nie ma podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie regulaminu rady gminy, regulamin taki powinien stanowić materię statutową ze względu na ustrojowy charakter zawartych w nim postanowień;
- 2) art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że regulamin rady gminy ze względu na swój charakter nie może być uchwalony w formie załącznika do statutu;
- 3) art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż przepis ten nie stanowi podstawy do nadania radzie miejskiej regulaminu w formie załącznika do statutu gminy stanowiącego akt prawa miejscowego, gdyż nie zawiera przepisów określających wewnętrzny ustrój gminy;
- 4) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem i przez nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu charakteru zbyt ogólnego oraz niewskazanie, jakie konkretnie postanowienia Regulaminu Rady Miejskiej w B. są sprzeczne z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania organów gminy, powinny być regulowane w akcie prawnym określonym przez ustawodawcę jako statut gminy, nie zaś regulamin rady. Zdaniem organu nadzoru w regulaminie nie może być zawarta materia statutowa ani nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy. Tymczasem przyjęty przez Radę Miejską w B. Regulamin, poza uregulowaniem kwestii porządkowych i kancelaryjnych, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, normujące tryb pracy organów gminy (tj. zawiera materię statutową) oraz przytacza przepisy zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. Nastąpiło zatem niedopuszczalne pomieszanie materii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł Wojewoda L. jedynie w przypadku stwierdzenia, że uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [..] naruszono w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego.
Ponadto w ocenie Sądu, w świetle treści art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda L. wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień uchwały, a umotywowanie aktu nadzoru sprowadziło się do ogólnikowych sformułowań. Nie przytoczył konkretnych przepisów obowiązującego prawa, z którymi poszczególne postanowienia uchwały są w sposób istotny sprzeczne, nie zawarł w uzasadnieniu wykładni przepisów naruszonych przez przedmiotową uchwałę. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów; przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Zdaniem Sądu I instancji uchwała nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i uzasadniający orzeczenie o nieważności tejże uchwały.
Tym samym, w ocenie sądu, organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając jej nieważność. Z przepisów konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by regulamin rady gminy nie mógł być uregulowany w formie załącznika do statutu gminy. Konstytucja nie przesądza formy, w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego. W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Uchwalanie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). W myśl art. 44 ust. 1 cyt. ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Z powyższego wynika więc, że właściwą formą stanowienia statutu i materii statutowej jest uchwała organu stanowiącego gminy czyli rady gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut, który określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.
Zatem w obrębie materii statutowej, tj. ustrojowej, są na pewno sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Sąd stwierdził, że faktem jest, iż uchwała z dnia [..] w postaci Regulaminu Rady Miejskiej w B. zawiera zarówno postanowienia o charakterze ustrojowym (jest ich przytłaczająca większość), jak i postanowienia o charakterze kancelaryjnym i porządkowym, przy czym cały akt nosi nazwę Regulaminu Rady Miejskiej w B. i stanowi załącznik do Statutu Gminy B.. Rada Miejska w B., stanowiąc w uchwale z dnia [..], że uchwalany Regulamin Rady Miejskiej w B. będzie załącznikiem nr 4 do Statutu Gminy B., zawarła w nim głównie problematykę o charakterze ustrojowym.
W ocenie Sądu zamieszczenie powyższej materii, w przeważającej części o charakterze ustrojowym, w załączniku do statutu gminy, w świetle faktu, że załącznik stanowi integralną część statutu, nie pozbawia postanowień przedmiotowej uchwały charakteru ustrojowego, a także nie nadaje postanowieniom o charakterze porządkowym i kancelaryjnym statusu materii ustrojowej. Przeciwnie, wyłączenie powyższej problematyki z regulacji statutowej do regulacji aktu niemającego charakteru statutu gminy, stanowiłoby naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Kwestia umieszczenia postanowień dotyczących regulacji wewnętrznej organizacji i trybu pracy rady gminy w załączniku do statutu gminy, a nie w samym statucie stanowi zagadnienie z zakresu redakcji tekstu statutu i kwestię techniczną. Z żadnych z powołanych powyżej przepisów Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów ustrojowych powodowało, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego, ani by zamieszczenie w załączniku do statutu gminy przepisów kancelaryjnych i porządkowych nadawało im status prawa ze sfery ustrojowej.
Fakt uchwalenia Regulaminu Rady Miejskiej w B. jako załącznika do Statutu Gminy B., a więc jako części integralnej statutu, przy nadaniu tej problematyce "technicznej" nazwy "Regulamin Rady Miejskiej w B. " nie uprawnia do uznania jej za sprzeczną w sposób istotny z prawem. Odnosząc się do zarzutu powtórzenia regulacji ustawowej, Sąd wskazał, że jakkolwiek w myśl § 137 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, to czasem sformułowanie stylistyczne i techniczne danego aktu prawa miejscowego wymaga użycia powtórzeń, by akt ów był zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej, do których jest kierowany.
W ocenie Sądu organ stanowiący Gminy B. nie dopuścił się zatem istotnego naruszenia prawa, uchwalając jako załącznik do Statutu Gminy B. Regulamin Rady Miejskiej w B.. Dopuszczalna byłaby ocena owego zabiegu jako naruszenia prawa o charakterze nieistotnym, związanym z nadaniem integralnej części statutu gminy nazwy sugerującej, że zawarte w niej są wyłącznie postanowienia o tematyce kancelaryjnej i porządkowej, jednakże nie można przedmiotowej uchwały zakwalifikować jako sprzecznej w sposób istotny z prawem.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Wojewodę L. zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie - art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, iż regulamin pracy Rady Miejskiej w B. przyjęty uchwałą z dnia [..] stanowi materię statutową; - art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, iż Rada Miejska była uprawniona do uchwalenia regulacji § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu mocą których to przepisów Rada Miejska - po pierwsze -zastrzegła do swojej wyłącznej kompetencji "wyrażenie zgody na nagrywanie obrad przez przedstawicieli telewizji publicznej i komercyjnej, po uprzednim zgłoszeniu Przewodniczącemu Rady zamiaru nagrywania sesji" i - po drugie - ustaliła, iż "osoby dokonują filmowania po uzyskaniu zgody i zajmują wyłącznie miejsca do tego wyznaczone na sali obrad; - art. 14, art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż Rada odsyłając projekt uchwały do ponownego rozpoznania w komisjach, jest uprawniona do wskazania, kto ma dokonać w nim zmian i zlecić ich kierunek (§ 29 ust. 10 Regulaminu); - art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż w przypadku różnej liczby głosów, głosowanie powtarza się do skutku (§ 36 ust. 6 Regulaminu); - § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez przyjęcie, iż Rada Miejska była uprawniona do powtarzania w regulaminie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
2) naruszenie art. 134 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie argumentów organu nadzoru zawartych w odpowiedzi na skargę, wykazujących ewidentną sprzeczność z prawem unormowań Regulaminu Rady Miejskiej w B..
W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi Rady Miejskiej w B., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.).W myśl powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten należy interpretować w związku z przepisem art. 135 P.p.s.a. który zobowiązuje sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontrola sądu uruchomiona skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały nie może zatem ograniczyć się do kontroli i zastosowania konsekwencji prawnych tylko w stosunku do tego rozstrzygnięcia przy jednoczesnej rezygnacji z zastosowania środków prawnych w stosunku do uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na jego wady prawne – brak wyraźnego wykazania sprzeczności z określonymi przepisami prawa postanowień uchwały Nr [..] Rady Miejskiej w B..Są to wady istotne i oczywiste. Ich stwierdzenie nie zwalniało jednak Sądu od oceny pod względem prawnym także uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda, w sytuacji gdy - w odpowiedzi na skargę, znajdującej się w aktach sprawy - organ ten wyjaśnił swoje stanowisko i wskazał przepisy naruszone przedmiotową uchwałą. Uchylenie się Sądu od zbadania zgodności z prawem pow. uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym(niezależnie od oceny zgodności z prawem tego rozporządzenia) naruszało powołane wyżej przepisy P.p.s.a.. Konsekwencją zawężenia zakresu kontroli sądowej było pominięcie badania wszystkich podnoszonych przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę zarzutów niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały.
W świetle art. 135 P.p.s.a. sąd jest zobowiązany (a nie tylko uprawniony jak było pod rządem przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) do podjęcia środków prawnych w stosunku do sprzecznej z prawem uchwały (zarządzenia) której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo podniesienia iż zasadniczą kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z prawem nie rozważył wszystkich podnoszonych przez Wojewodę kwestii prawnych. Ograniczenie zakresu kontroli sądowej spowodowało że poza zakresem rozważań Sądu I instancji znalazły się niektóre kwestie zgodności z prawem postanowień "Regulaminu...", w tym m.in. nakazu uzyskiwania, za pośrednictwem przewodniczącego, zgody Rady na filmowanie obrad, naruszającego przepis art.61 ust. 2 Konstytucji RP, art.18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.
Nr 78,poz.483 ze zm.) i art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) czy wprowadzenia zasady głosowania "do skutku", naruszającej przepis art. 14 u.s.g. W tym kontekście zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia iż uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda, nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i uzasadniający orzeczenie o jej nieważności są nieuzasadnione i naruszają przykładowo powołane przepisy. Należy ponadto wskazać, że wyrażona w tymże uzasadnieniu teza iż naruszenia prawa postanowieniami uchwały muszą być istotne aby można było stwierdzić ich nieważność nie jest uzasadniona w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanki nieważności takich aktów nie są tożsame z przesłankami nieważności określonymi w k.p.a. mimo odesłania "odpowiednio" do jego postanowień. Innymi słowy, wyróżnienie kategorii "nieistotnych" naruszeń prawa nie uprawnia do konkluzji iż pozostałe muszą mieć przymiot istotności.
Czyni to zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 14, art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust..2 pkt 1 u.s.g. Uzasadniony jest także zarzut naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U. Nr 100,poz.908) przez wykładnię uznającą,bez analizy określonych postanowień uchwały, za uzasadnione i wręcz konieczne powtarzanie w aktach prawa miejscowego postanowień ustaw i innych przepisów powszechnie obowiązujących. W tej kwestii wypowiedział się m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 (OSNAPiUS, 2001/13/424) stwierdzając, że statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym, nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów.
Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Takie stwierdzenie nie powoduje że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie uznane za naruszenie prawa ale powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo i ewentualne odstępstwo od tej zasady powinno być uzasadnione (nie można za takie uznać np. powtórzenia przepisu art. 25 ust. 1 i 2, takich powtórzeń jest w tej uchwale wiele). Ma zatem rację Wojewoda powołując się także na wyrok NSA z 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/988,OSS 2000/1/17 w uzasadnieniu którego stwierdzono, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie bo może to prowadzić m.in. do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej na co zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Zasadny jest również zarzut iż Sąd błędnie powołał się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jako podstawę uchwalania statutu i załącznika do niego, powołany przepis stanowi podstawę do uchwalania aktów dotyczących "organizacji urzędów i instytucji gminnych " a nie do uchwalania statutu gminy. Podstawę prawną uchwalania statutu stanowią przepisy art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22, prawo to w sposób ogólny potwierdza przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. a nie pkt 2 tegoż ust. 2 art. 40 u.s.g.
Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia powołanych przepisów art. 22 i art.40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że regulamin przyjęty uchwałą Nr [..] w sprawie zmiany uchwały Nr [..] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B., stanowi materię statutową. Wywody Sądu I instancji w tym zakresie są niejasne.Z prowadzonych wywodów (opartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych) pozornie wynikać ma " nakaz wnioskowania w temacie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [..]..... w kierunku uznania jej za sprzeczną z prawem;wszak problematyka ustrojowa została umieszczona w akcie rangi regulaminowej. Jednakże fakt uchwalenia Regulaminu Rady Miejskiej w B. jako załącznika do Statutu Gminy B., a więc jako części integralnej statutu, przy nadaniu tej problematyce "technicznej" nazwy "Regulamin Rady Miejskiej w B. " nie uprawnia do uznania jej za sprzeczną z prawem." Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zamieszczenie postanowień o charakterze ustrojowym w regulaminie rady stanowiącym załącznik do statutu gminy nie sprowadzi charakteru ustrojowego takich postanowień do kategorii przepisów porządkowych i odwrotnie, zamieszczenie w regulaminie rady gminy stanowiącym załącznik do statutu gminy przepisów porządkowych i kancelaryjnych nie podniesie owych przepisów do rangi statutu ze sfery ustrojowej.
Jednocześnie z rozważań Sądu jednoznacznie wynika, że przedmiotowa uchwała zawiera – w przeważającej części - przepisy o charakterze ustrojowym,określające organizację wewnętrzną i tryb pracy rady gminy ale także postanowienia o charakterze technicznym, porządkowym i kancelaryjnym. Wszelkie wywody o charakterze statutu gminy, charakteru załączników do statutu i materii ustrojowej mają sens wtedy gdy akt zawiera określone jednorodne normy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje " materii pomieszanie" charakter prawny załącznika do statutu zawierającego postanowienia, które powinny znaleźć się w statucie, postanowienia powtarzające przepisy ustawowe i postanowienia o charakterze porządkowo-technicznym sprawia, że wbrew temu co stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku następuje, z jednej strony, podniesienie przepisów porządkowych do rangi przepisów statutowych a z drugiej, obniżenie rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
W związku z powyższym i ten zarzut należało uznać za uzasadniony. Stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w powołanym rozporządzeniu ustalającym zasady techniki prawodawczej.Czym innym jest różnicowanie charakteru prawnego i mocy poszczególnych części statutu gminy w zależności od tego czy mamy do czynienia z częścią główną, czy z załącznikami a czym innym niedbała, niespełniająca wymogów rozporządzenia, redakcja aktu prawnego. Przepisy ustrojowe zachowują charakter statutowy mimo zamieszczenia ich w załączniku, czym innym jest jednak zamieszczenie w załączniku obok przepisów należących do materii statutowej, przepisów ustawowych oraz przepisów o charakterze techniczno-porządkowym. Zamieszczanie powtórzeń przepisów ustawowych, zdaniem Sądu I instancji, może służyć wygodzie mieszkańców(z czym nie można się zgodzić), zamieszczanie w załączniku postanowień o bardzo różnym charakterze tej "wygodzie" i jasności regulacji prawnej nie służy.
Zważywszy że zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.