Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2006 r. po rozpoznaniu skargi A. L., S.L. i M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2005 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 11 kwietnia 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2004 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lipca 2002 r. Nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 17 września 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. G. [...]. pozwolenia na budowę inwestycji /wielofunkcyjne warsztaty napraw samochodów/ z zapleczem socjalno-administracyjnym i infrastrukturą - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wznowione przez Wojewodę Małopolskiego na podstawie art. 145 (1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego podano, że "istniały podstawy do uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia o istocie sprawy". Wojewoda uchylił decyzję kontrolowaną i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mając na uwadze, że inwestor wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone decyzję "zaś projekt budowlany wraz z uzgodnieniami wykonały osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane". Jest też zapewniony dostęp do drogi publicznej. Decyzję tę po rozpoznaniu odwołania M. L. utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 grudnia 2004 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia złożył M. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2005 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji uznając, że nie została ona dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Stanowisko to podtrzymał decyzją z dnia 20 maja 2005 r. wydaną po rozpoznaniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. L. M. L. i S. L., w której wskazuje się na to, że wystąpiło rażące naruszenia prawa gdyż treść kwestionowanej decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego a także jej wykonanie spowodowałoby bezpośrednie niebezpieczeństwo katastrofy, skargę uwzględnił, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w tej skardze.
Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym była decyzja rozstrzygająca po wznowieniu postępowania zakończonego zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę - o ponownym uwzględnieniu wniosku inwestora po uprzednim uchyleniu decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu w tej sytuacji kluczową sprawą jest "termin rozpoczęcia budowy przedmiotowej inwestycji". Z oświadczenia inwestora złożonego do akt sądowych w piśmie z dnia 1 marca 2006 r. wynika, że budowę spornej inwestycji rozpoczęto przed datą udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i skutkuje jego umorzeniem /zob. wyrok [...]/.
Wznowione postępowanie ma się toczyć wedle reguł obowiązujących w postępowaniu przed pierwszą instancją. Art. 151 (1 pkt 2 kpa, na podstawie którego orzekał Wojewoda Małopolski przewiduje, że w następstwie uzasadnionego wznowienia postępowania organ "uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy". Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową zatem decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski winien orzec jak organ I instancji i w pełnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności zaś ustalić, kiedy rozpoczęto budowę inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie wyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego wpływało w istotny sposób na wynik sprawy.
Ma to nastąpić właśnie w postępowaniu nieważnościowym, w którym "obowiązkiem organów było ustalenie, czy decyzja Wojewody Małopolskiego orzekająca o udzieleniu pozwolenia na budowę wypełni przesłanki określone w art. 156 (1 kpa". Brak takich wyjaśnień powoduje, że według Sądu postępowanie organu narusza art. 7 i 77 kpa, a także art. 6 i 8 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G. reprezentowana przez adwokat B. S.-K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 - 8 kpa w zw. z art. 156 (1 kpa wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania skutkującego przyjęciem, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005 r. została wydana bez dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, których ustalenie obligowałoby organ do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji a także art. 151 (1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 (1 pkt 2 kpa polegające na błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż w wyniku wznowienia postępowania Wojewoda Małopolski winien orzec o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zaś wydane decyzji rozstrzygającej co do istoty nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż jedynym powodem uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi było przyjęcie, że w postępowaniu nieważnościowym nie wyjaśniono, kiedy inwestor rozpoczął budowę inwestycji. Stanowisko Sądu w tym zakresie jest błędne, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo J. G. z dnia 20 grudnia 2002 r. adresowane do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, w którym na str. 2 podaje, iż budowa została rozpoczęta w dniu 1 października 2002 r. /w dniu tym dokonano pomiarów geodezyjnych stanowiących wstępny i konieczny etap budowy/ zaś na str. 8 szczegółowo przedstawia sie jej przebieg do daty wstrzymania robót. Okoliczności podawane przez inwestorkę nie były kwestionowane przez organy administracji ani przez uczestników postępowania w toku postępowania głównego. Na wezwanie Sądu inwestor złożył oświadczenie, iż rozpoczął budowę z dniem 5 października 2002 r., mając na myśli podjęcie prac przygotowawczych.
Poza tym w chwili rozpoczęcia budowy inwestor dysponował ostateczną decyzją z dnia 17 września 2002 r./organu odwoławczego/ pozwalającą na budowę. Prace budowlane w październiku 2002 r. prowadzone były więc już po wydaniu decyzji ostatecznej. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa w świetle zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego jest więc całkowicie nieuzasadniony. Błędne jest też twierdzenie, że naruszono art. 6 i 8 kpa. Skoro inwestor zrealizował wszystkie prawne wymagania do rozpoczęcia budowy, budowę rozpoczął, a następnie na skutek wadliwych działań organów administracji, uchylono pozwolenie na budowę, to nie inwestor powinien ponosić z tego tytułu konsekwencje.
Sąd wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił przy tym, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie toczyło się w sprawie zakończonej decyzję "główną", to jest pozwoleniem na budowę z dnia 8 grudnia 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 28 maja 2004 r., której nie zaskarżono do sądu administracyjnego, lecz w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2004 r., co oznacza, że organ orzekający wbrew stanowisku Sądu, nie miał obowiązku badać i wyjaśniać sprawy tak, jak gdyby prowadził od nowa postępowanie główne w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, lecz tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przeprowadzenia weryfikacji decyzji w trybie art. 156 (1 kpa, który nie jest trybem postępowania merytorycznego w sprawie pozwolenia na budowę /por. wyrok NSA z dnia 12.11.2002 r. sygn. akt [...] Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, nie może zastępować zwykłego trybu odwoławczego.
W niniejszej sprawie w chwili składania wniosku /w dniu 29.12.2004r./ o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji otwarta była możliwość zaskarżenia jej poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, z czego jednak wnioskodawca nie skorzystał.
Powołany przez Sąd I instancji wyrok NSA sygn. akt [...], którym posłużył się w celu wywiedzenia, że konieczne było ustalenie daty rozpoczęcia budowy jako mającej kluczowe znaczenie, został wydany w zupełnie innych okolicznościach sprawy i dotyczy stosowania art. 48 Prawa budowlanego w razie rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem pozwolenia lub zgłoszenia. Nie dotyczy to natomiast takiego stanu faktycznego, jaki występuje w sprawie niniejszej, w której inwestorka rozpoczęła budowę będąc już w posiadaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona we wznowionym postępowaniu i wydano nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej przytacza się wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądy wskazujące na brak możliwości uznania, że zaistniała samowola budowlana w sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w czasie, gdy inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Przyczyną wznowienia postępowania były błędy nie zawinione przez inwestora, zaś roboty budowlane rozpoczęte na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę miały charakter robót początkowych /przygotowawczych/.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. L. działający przez adwokata A. K., wnosząc o oddalenie tej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Sąd I instancji stwierdził, jakoby orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, kiedy inwestor rozpoczął budowę inwestycji, podczas, gdy Sąd zauważył jedynie, iż kwestia ta ma dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie. Obowiązek wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności wynika natomiast z samej istoty wznowienia postępowania, przy czym organ nie może zrezygnować z żadnego warunku poprawności postępowania przy założeniu, że jego obowiązkiem jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś uchybienie w tym zakresie jest w ocenie strony ciężkim naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarówno z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stanowiących jej podstawy jak też z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że strona wnosząc tę skargę kwestionuje taką wykładnię art. 151 (1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 (1 pkt 2 kpa, która jak to przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uprawniała Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji budowlanej w postępowaniu wznowieniowym wyłącznie z tej przyczyny, iż organ nadzorczy nie przeprowadził w odpowiednim zakresie postępowania wyjaśniającego w kluczowej w ocenie Sądu kwestii, to jest co do tego, w jakiej dacie inwestorka rozpoczęła roboty budowlane.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę powinien mieć przede wszystkim na uwadze, iż inwestorka uzyskała już raz decyzję uwzględniającą jej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, która wprawdzie została w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego uchylona, to jednak ponowne pozwolenie na budowę zostało wydane. Decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i stała się prawomocna, zaś dopiero w wyniku złożenia żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji, toczyło się postępowanie nieważnościowe i wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie Sąd I instancji uchylił. Nie może więc budzić wątpliwości, że aktualnie postępowaniem głównym, w którym orzeczono o pozwoleniu na budowę, jest postępowanie wznowieniowe, do którego nadzwyczajnym postępowaniem jest postępowanie nieważnościowe.
Z treści zaskarżonego wyroku wynika także, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna we wrześniu 2002 r., jak też nie jest w istocie sporne, iż początek robót budowlanych określonych przez inwestorkę jako przygotowawcze, datuje się na miesiąc październik, a więc po uzyskaniu przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności. Nowa decyzja o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym nie powinna być wydana w zasadzie wówczas, gdyby budowa na podstawie uchylonej w tym postępowaniu decyzji była zaawansowana.
Wypada zauważyć, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w postępowaniu wznowieniowym podmiot, to jest M. L., jak to podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powoływał się na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji kwestionowanej, wymagającego uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując na fakt kolizji występującej w związku z użytkowaniem przez niego gruntu, potrzebnego inwestorowi do realizacji przedmiotowego zamierzenia. W pierwszym rzędzie w związku z tym podlega ocenie okoliczność, czy faktycznie jest on osobą mającą interes prawny w skutecznym zgłoszeniu żądania stwierdzenia nieważności udzielonego inwestorce pozwolenia na budowę, a więc w warunkach niniejszej sprawy, czy jest on właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, której sprawa dotyczy.
Należy zauważyć, że dzierżawca, użytkownik lub też korzystający z nieruchomości bez tytułu prawnego, albo też prowadzący działalność gospodarczą, z którą może kolidować przeznaczenie obiektu przewidzianego do realizacji, nie jest uznawany za podmiot mający w sprawie interes prawny, który musi być chroniony odpowiednimi przepisami prawa materialnego, lecz jako osoba mająca interes faktyczny, uprawniona jest jedynie do korzystania z drogi postępowania w sprawie skarg i wniosków /dział VIII kp/. Osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, która powołując się na ochronę wynikającą z tego przepisu, może oczekiwać, że jej żądanie zostanie potraktowane jako pochodzące od strony postępowania /podmiotu mającego w sprawie interes prawny/, jest więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości pozostającej w zasięgu oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Nie jest wystarczające w tej sytuacji powoływanie się tylko na zajmowanie działki sąsiedniej.
Kolejną okolicznością po ustaleniu, czy podmiot żądający stwierdzenia nieważności jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia takiego żądania, na którą należy zwrócić uwagę, jest to, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w postępowaniu głównym, właściwy organ nadzorczy ma obowiązek zbadać, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 (1 kpa.
Jeżeli więc Sąd I instancji rozpatrując skargę doszedł do przekonania, że "kluczową" kwestią jest to, w jakiej dacie inwestorka rozpoczęła roboty budowlane, a powinien tu uwzględnić fakt, że pozwolenie na budowę wydano w postępowaniu głównym po wznowieniu postępowania ponownie, obowiązany jest wyraźnie wskazać, jaki związek ma ta kwestia z ewentualnym zaistnieniem przesłanki z art. 156 (1 kpa. Obowiązek wywiedzenia przyczyn, dla których w ocenie Sądu wyłącznie data przystąpienia do wykonywania robót budowlanych wiąże się z wystąpieniem przesłanki określonej w art. 156 (1 kpa wynika stąd, iż decyzja ostateczna podlega ochronie jej trwałości określonej w art. 16 ust. 2 kpa i może być usunięta z obrotu prawnego jedynie w sytuacjach kwalifikowanych.
Ponadto dokonując oceny możliwości /konieczności/ usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę należy mieć na uwadze określoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadę wolności budowlanej stanowiącą rozwinięcie konstytucyjnej zasady ochrony własności określonej w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Rację ma wnosząca skargę kasacyjną, iż jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji do tych wszystkich kwestii się nie odniósł, jako okoliczność kluczową wskazującą na konieczność uwzględnienia skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę uznając tylko naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 8 kpa, poprzez brak wyjaśnienia daty rozpoczęcia budowy przez inwestora, jako okoliczności "kluczowej" w tej właśnie sprawie. Obowiązek natomiast szczegółowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co do meritum /art. 7, 77 kpa/ dotyczy postępowania administracyjnego zwykłego /ogólnego, głównego/, zaś w postępowaniu nadzorczym /nieważnościowym/ badaniu poddaje się to, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 156 (1 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 (4 ppsa nie wskazuje jednak na to, iż kwestia daty podjęcia przez inwestorkę robót budowlanych w warunkach niniejszej sprawy może mieć wpływ na wynik postępowania nadzorczego w aspekcie zaistnienia przesłanki nieważnościowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy ponownie udzielono pozwolenia na budowę i to według zmodyfikowanego przez inwestora wniosku.
Sąd I instancji po dokonaniu oceny, czy o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot mający przymiot strony w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - art. 28 ust. 2, w razie uznania, że jest to podmiot, który spełnia wymogi w tym przepisie określone, a także po stwierdzeniu, czy pozostałe osoby wnoszące skargę mają przymiot strony w myśl art. 50 (1 ppsa, powinien poddać ponownie ocenie, czy orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji było wadliwe w takim stopniu, iż konieczne jest jego uchylenie.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 (1 ppsa i art. 204 pkt 2 ppsa.